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关于东西湖区现代服务产业发展 引导基金运行管理的思考


来源:凤凰湖北

编者按:2015年,武汉市兴起一轮设立政府引导基金的热潮,东西湖区顺势成立了区战略性新兴产业、现代服务业、科技创新三支引导基金。但根据一年多来的实践,区现代服务产业发展政府引导基金还存在运行不畅,在基

编者按:2015年,武汉市兴起一轮设立政府引导基金的热潮,东西湖区顺势成立了区战略性新兴产业、现代服务业、科技创新三支引导基金。但根据一年多来的实践,区现代服务产业发展政府引导基金还存在运行不畅,在基金性质、项目筛选、投资决策等多方面还有诸多问题,亟待破解。

引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金,其宗旨是发挥财政资金的杠杆放大效应,引导社会资本支持重点产业发展。东西湖区现代服务产业引导基金成立半年以来,基金的投资使用始终不顺畅,经过走访学习省、市及各区相关引导基金的管理模式,现就东西湖区引导基金运行管理提出以下几点思考:

一、东西湖区现代服务产业发展引导基金的现状

(一)引导基金设立的依据

2015年12月,根据《市人民政府关于印发武汉市战略性新兴产业发展引导基金管理暂行办法的通知》(武政规[2014]18号)(以下简称《管理办法》)、《武汉市战略性新兴产业专项引导基金实施(试行)办法》(武发改规[2015]3号)(以下简称《实施办法》)文件精神,东西湖区设立了现代服务产业引导基金(以下简称“引导基金”)——成立了武汉临空淳信现代服务产业投资基金合伙企业(有限合伙)。

(二)引导基金的资金构成

武汉临空港投资(集团)有限公司作为区政府的名义出资代表,出资1亿元人民币;中信资产管理有限公司华中分公司旗下——武汉善信诚投资管理有限公司出资9999万元,武汉淳信投资管理有限公司出资1万元,共配比出资1亿元人民币,引导基金总规模为2亿元人民币。基金为政府资本与社会资本共同设立的混合型基金,其中武汉淳信投资管理有限公司为基金管理公司,中信银行为引导基金托管银行。

(三)引导基金的管理机构

按照资本构成和承担责任的原则,区现代服务产业引导基金理事会共有7名理事,分别是发改委1名,财政局1名,临空投1名,另外4名由中信资产旗下淳信投资出3名,善信诚投资出1名;7名董事中,基金主管部门(区发改委)具有1票否决权;同时,按照协议约定,各理事应在2个工作日内完成对投资方案的决策。

(四)引导基金的运行情况

2015年12月,为了完成市级目标任务,引导基金对区内一家物流企业进行股权投资200万元,为期3个月,到期已按同期基准存款利率保本退出,资金已足额收回。

2016年4月,区政府理事收到管理公司上报的2个投资方案电子版,分别是云脊堂健康产业项目和吉万家互联网金融项目,根据投资方案中描述,其中云脊堂健康产业项目计划争取引导基金投资2000万元,占股40%,主要开展脊椎中医理疗培训业务;吉万家互联网金融项目计划争取引导基金投资2000万元,占股30%,主要开展房产交易互联网平台开发及营销业务。两个企业刚在区内进行注册,并没有开展实际经营。该投资方案由管理公司内部高管组成的投委会完成了投资评审,后在5月27日上报理事会决议,议而未决。

同时,区发改委从全区范围内推选了20个服务业项目给管理公司,目前管理公司对项目完成了初步调研,暂时未提出投资方案。

二、引导基金运作中存在的问题和困难

根据上述实际操作情况来看,引导基金的管理与运行还存在诸多困难和问题。

(一)引导基金的概念不清晰

根据市级《管理办法》和《实施办法》,引导基金的投资分为阶段参股、跟进投资、风险补偿三类,目前大多仅采用阶段参股,一般不直接对项目进行投资,只是通过设立子基金,吸纳社会资本进行项目投资。而区引导基金的协议中并未明确其投资方式及办法,同时目前已实施和准备实施的投资均未按子基金进行操作。

(二)引导基金的目的未体现

引导基金设立目的是通过政府资金引导,吸纳大量社会资本,支持有发展潜力的产业及企业。目前东西湖区已实施的1个项目和中信提出拟投资的2个项目方案中,均是用引导基金直接投资,财政资金占总投资20%的要求也未满足,财政资金杠杆放大效应和引导社会资本作用没得到充分体现。

(三)引导基金的评审不规范

在市级《管理办法》中,明确规定了引导基金评审委员会的组成及职责。而目前区引导基金的专家评审委员会并未按要求组建,也未制定相应的管理办法及回避机制;且中信提供的2个项目投资方案中仅有中信资产内部高管进行的风险性审查,无法为引导基金理事会提供科学决策依据,引导基金的专家评审流程不规范。

(四)政府理事的决策缺支撑

引导基金的运行管理原则是“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”。目前,区引导基金为政府资本与社会资本共同成立的混合型基金即武汉临空淳信现代服务产业投资基金合伙企业,理事会中三名政府理事能否参与企业决策,如何代表政府及部门参与企业决策,其决策内容和流程均不明晰。

(五)企业自身的认识待提高

政府对企业的资金支持在“拨改投”后,企业还不能完全适应新的政策及运行管理要求,特别对用基金投资企业股权,参与企业财务监管等,不理解、不适应、不积极、有防范、有抵触。同时对使用小额资金,而采用基金管理拨付流程操作,感觉手续太复杂。

三、省、市引导基金具体操作情况

(一)省级长江经济带产业基金

 

2015年12月30日,湖北省长江经济带产业基金在汉正式启动。该基金组织架构分为四层,第一层为政府引导基金,由省级财政出资400亿元,为纯政府基金。第二层为长江经济带产业基金(简称母基金),规模2000亿元,由政府引导基金、社会资本及银行融资等组成,为混合型基金。第三层为子基金,规模4000亿元,由母基金与其他社会资本设立的子基金组成。第四层为实体经济,规模为10000亿元,主要由子基金直接投资项目组成。

从以上基金组织架构来看,政府资金作为引导基金,与社会资本共同发起设立母基金,母基金通过吸纳社会资本,成立投向具体产业方向及项目的子基金,从而实现基金对项目的投资。

(二)市级战略性新兴产业专项引导基金

去年,武汉市成立了战略性新兴产业专项引导基金,总规模42亿元,其中市财政出资20亿元,国资公司(东湖创投)配比出资20亿元,市发改委出资2亿元,也为混合型基金。专项引导基金成立7人组成的理事会进行决策,其中市财政2人,市发改2人,市国资委1人、市金融局1人、国资公司1人。其操作基本流程如下:

其操作流程重点内容说明如下:

1、创投机构及社会资本要向引导基金申请设立子基金,并提供一套完整的投资方案,包括基金的结构、政府出资和社会出资的比例、社会资金来源及出资证明等,其中财政资金出资占比应不超过20%。

2、专家评审委员会负责对子基金设立方案进行独立评审,并实行回避制度;专家由各理事成员按所负责的专业领域进行推荐组成,成员应当为单数;政府部门参与专家评审,但不作为专家提供评审意见。

3、市专项引导基金目前只采用阶段参股投资方式,基金理事会依据合同,对基金的发展规划、投资政策、投资方向、管理操作办法、设立子基金的投资方案等进行决策;引导基金不参与子基金的日常管理。

4、子基金投资方案决策后,社会资本应先到位,子基金超过一年未按要求完成设立的,或财政资金拨付子基金一年以上,子基金未开展投资业务的,子基金中的财政资金可无需其他出资人同意,选择退出。

四、省、市引导基金的几点启示

(一)政府引导基金一般为母基金。省长江基金、市专项基金中,均为政府与社会资本共同发起设立的混合型母基金,主要通过设立子基金,吸纳社会资本,再由子基金直接针对项目进行投资。区引导基金为区财政资金与中信资产共同发起设立的基金,也应属母基金,应该按照母基金的模式进行操作。

(二)理事会只对母基金进行决策。省长江基金、市专项基金中,理事会均对母基金进行管理决策,不参与子基金日常管理,子基金中财政性资金占比不超过20%,理事会通过管理公司对子基金投资的合规性进行监管,不负责子基金的投资决策。区引导基金也应照此操作。

(三)基金要建立完整的管理体系。按照省、市引导基金的做法,政府引导基金设立后,需要配套制定相应的办法。如:理事会议事规则、专家评审委员会的评审办法、风险控制管理办法、风险容忍度及考核办法、公共财政考核评价办法等。

五、下一步建议

政府引导基金在东西湖区仍属于新鲜事物,省、市对引导基金的组建、决策、投资和管理体制还未成熟,区引导基金还需与管理机构共同碰撞、磨合、探索,并达成共识。

(一)统一思想认识。建议区政府召开会议组织研判,进行专题研究,统一对基金的认识,明确区引导基金的操作方式,即按照母基金的操作方式,通过吸纳社会资本,成立子基金进行项目投资。同时,区相关部门在统一认识的基础上,加强与管理公司的沟通交流,建立双方定期沟通交流的协调机制。

(二)明确理事会职责。按照省、市操作办法,进一步明确基金理事的职责。一是负责议定引导基金投资申报指南,指导社会资本提出投资方案;二是审议投资操作管理办法,规范化运作引导基金;三是对设立子基金的投资方案进行审议决策,并建立重大决策事项区政府报备制度。

(三)完善管理办法。参考省、市及各区出台的一系列办法,制定区引导基金的配套办法。一是研究制定专家评审的评审细则,明确专家的组成及职责,制定评审流程。二是研究制定理事会议事规则。三是对于涉及引导基金出资的方案,建立先向政府报备后,再经基金理事会通过的决策机制,同时放宽理事决策时限要求。

(四)加大宣传力度。一是加强专题调研,组织相关部门到先进地区学习经验,提高对引导基金的认识。二是印发推广手册,帮助创投机构和社会资本了解省、市对引导基金发展的政策导向,掌握相关优惠政策。三是举办论坛、座谈会、培训班等,引导企业接受股权投资的理念,借助股权投资实现企业的快速成长。

[责任编辑:熊丹丹]

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