陈聪：土地财政有利弊 房地产税非理想替代

原标题：陈聪：土地财政有利弊房地产税非理想替代

十二届全国人大常委会立法规划作出调整，房地产税法成为增加的立法项目。

持有环节税负话题，是过去十年一直被全社会和全资本市场热议的话题，却也是过去十年房地产领域“雷声最大，雨点最小”的话题。

为什么呢？首先是征税成本比较高。如果采取历史成本的方式去计征，那在房价上涨的周期存在显失公平的问题，和国际惯例也不相符。如果采取评估值计征的方式，那么房屋的评估工作纷繁复杂，且成本不低。假如一刀切，用可调节的，类似今天小区最低过户指导价格作为计税依据，也会因为牵扯面广，引发不少争议。

其次是税收征管会比较困难。如果在持有环节征税，相当于在产权人没有现实收入的情况之下，根据其资产公允价值变动征税。我们认为，这会比在产权人实现收入的情况下征税要困难得多。国五条曾经重申二手房交易应该根据商品住房买卖价差的20%征收个人所得税，但该政策在执行过程中都遇到了很大的阻力，最终在大多数地方还是沦为根据房屋交易总价1%-3%征收的办法。

最后是房地产税改革的目标并不十分明确。如果说是为了地方财政，但实际上我们至今为止没有看到多少城市有动力主动试点房地产税改革。如果说是为了调控房价，那在房价上涨最快的2007 年和2009 年尚且没有出台房地产税，2015 年7 月全国百城房价指数都还在同比下跌，未来绝大多数区域房屋供应十分充足，又何须房地产税？我们认为，房地产税改革的可能目标有：第一、简并税制，把过于复杂的房产税、城镇土地使用税、甚至一些交易环节税收简并；第二、尽可能和国际接轨。

正因为改革成本大，难度高，我们认为房地产税立法的进程仍然会比较缓慢，法规的推出会比较慎重。当然，这并非由于立法具体流程很慢（如果只是技术流程问题，我们相信是完全可以提速的），而是因为房地产税的改革确实需要慎重。

有观点认为，房地产税是一种地方土地财政枯竭之后，为地方发展筹措资金的良好的替代解决方案。这种观点看到美国等地地方政府财政收入依赖于不动产税，也看到了持有税“不随着房地产交易而波动”的特点，却没有注意到，在已经推行了土地财政的基础上，地方财政收入来源难以切换到持有税的事实。我们相信，哪怕房地产税出台，其也很可能和香港差饷税一样，属于对地方财政贡献比较低的一种税。首先，土地财政是并没有原罪的。

土地出让对公共部门推动经济发展之所以能起到立竿见影的效果，主要是因为卖地收入完全不同于税收。税收是不能收“过头税”的，并且有强制性、无偿性和固定性的特点，可是卖地收入是在开发和居住行为发生之前政府收取的，并带有自愿性、有偿性和波动性的特点。企业不可能在某项活动之前向政府缴纳相关税收，但却肯定会在开发活动之前向政府缴纳土地出让金。土地出让金最终是由买房人承担的，然而这种承担却是自愿的和有直接补偿的。这大大降低了政府“筹集资金”的难度，增加了政府即期的现金流，使政府有能力在更长时间内扮演经济孵化器的职能。

其次，房地产税，不仅在总量上很难和土地财政相比，在结构上也问题很大。根据中国指数研究院的统计，2015 年上半年全国300 个城市土地出让金7835 亿元，同比下降38%。这300 城市能有多少家庭承担房地产税呢？财政部曾经在2011 年指出，全国当时工薪收入缴纳个人所得税的人数也不过是2400 万人。考虑到保护自住需求的需要，房地产税的纳税人情理上应该远少于工薪收入缴纳个人所得税的人数。我们在这里暂且估计这300 个城市有1000 万的家庭会成为未来房地产税的纳税人。如果试图靠针对这1000 万家庭征房地产税，取得相当于2015 年上半年土地出让金相当的财政收入，那每个家庭在这半年就要负担78350 元的房产税。我们认为，这样的负担水平，哪怕对于中高收入阶层而言，都太高了。我们认为，房地产税无论怎么征收，都不太可能征收到和当前土地财政收入量级相当的资金，这也是为什么地方政府普遍缺乏开征房地产税动力的最重要原因。

用房地产税去替代土地财政，另一大问题就是结构问题。一线城市看起来最有征收大量房地产税的可能性，但一线城市的土地财政本身也具备相当可持续性；三线城市确实卖地困难，但如果试图在三线城市大规模对存量物业征税，原本有价无量的三线城市二手房市场可能掀起风暴。

当然，供地制度存在问题，必须改革。土地财政使得新旧居民待遇不公，助推社会阶层固化；不均衡发展导致土地财政的区域可复制性不断降低。但我们认为房地产税的改革并不是解决地方政府收入来源问题的办法，差别化照料新居民，推动公共服务均等化，引导区域和城市规划等手段才更为合理。