中国出台新规剑指"灰色收入" 两大亮点引关注

2013年6月13日，监察部、人力资源社会保障部、财政部、审计署四部门联合发布《违规发放津贴补贴行为处分规定》，该规定自2013年8月1日起施行。

中国政法大学法学博士龙凤钊认为，这一即将施行的部门规章，能否有效治理当前行政机关、事业单位公职人员的各种津贴补贴的“灰色收入”问题，回应社会对公职人员收入不透明、不公正的意见，值得关注。

我国公职人员的法定工资并不高，但每年报考公务员的人数却连创新高。公务员职位更是“铁饭碗”变成“金饭碗”。龙凤钊表示，其原因之一恐怕就是对工资之外的各种“灰色收入”有所期待，其中就包括各种津贴补贴。

龙凤钊指出，违规发放的补贴津贴是一种“灰色收入”，介于“合法收入”与“非法收入”之间的一种隐性经济收入，基本上是通过“制度外”实现的，这已经是一个“公开的秘密”：既不同于贪污盗窃、走私贩毒等非法收入，又不同于合法的按劳分配和按生产要素分配的收入，处于法律治理的边缘地带。

据龙凤钊分析，《规定》共18条，性质上是部门规章，位阶属于行政规章，还算不上法律和行政法规，只在行政诉讼法上具有“参照”的效力。从行政法的角度来分析，具有如下几个特点：

第一，适用范围广泛，责任范围扩大。适用范围决定有效范围。规定第2条明确定义所称“津贴补贴”的范围：国家统一规定的津贴补贴、工作性津贴、生活性补贴、离退休人员补贴、改革性补贴以及奖金、实物和有价证券等。这是一个很广泛的定义，适用对象上具有高度的周全性、概括性，有利于整治各种各样名目发放的津贴补贴或福利好处。尤其最后一个“等”字，具有延展性、有扩大解释未列举项目的空间。关于责任范围，本规定的一个亮点在于，不仅将行政机关公务员纳入，也把“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中”的工作人员也纳入进来。现实中，很多有“创收效益”的事业单位，违规发放情况比之于行政机关有过之而不及。以至人们认为事业单位“效益”、 “福利”比行政机关好，而且被关注、被监管相对轻松，违规发放津贴补贴的风险相对较小。但在目前，我国法律法规对其规定却是空白。本规定将此纳入，有利于治理事业单位这一问题。

第二，列举详细周全，具有可操作性。规定第4 条有12项，具体列举了11种典型的违规发放津贴补贴的情形，最后是一个兜底条款“其他违反规定发放津贴补贴的”。这样，一方面具体清楚，具有可操作性， 一方面又周延其他未能列举的情形，避免列举式立法的“挂一漏万”的弊端。此外，该规定的第5条至第12条又规定了其他违规发放津贴补贴的各种行为和情形。 总体上看，本规定具体总共列举了20种违规行为，这些行为都是现实中比较突出、比较典型、老百姓意见比较大的情形，具有很强的针对性。对于这些列举的行为，即“违规情形”，从法律治理的角度，在施行中应当做广义的理解，从实质上把握“违规发放津贴补贴”的违法性，避免过于法条主义的机械操作，导致施行不力。