驴友频频违规登山遇险 户外运动无法可依难监管

户外运动要不要立法？如何加强管理？记者专访中国登山协会秘书长张志坚——

政府当保姆民间是骨干

户外运动要不要立法规范？政府如何有效监管？救援遇险“驴友”，政府该掏救援费吗？就这些问题，记者采访了中国登山协会秘书长张志坚。

立法规范户外运动不可行

记者：近年来，参与登山等户外运动的人越来越多，各种险情也随之产生，目前每年的伤亡状况如何？

张志坚：虽然近年来，登山攀岩等运动的伤亡人数呈逐年上升的趋势，但也要看到，其增加的幅度远远低于参与这些运动人员基数的增长，而且出事的绝大多数都是非正规俱乐部或者这种网上组队的。不能因为几起事件的出现，就对登山等户外运动的发展持否定态度，这项运动总体来看正处于健康规范的发展中。

需要特别说明的是，与一般的旅游休闲活动不同，登山等户外运动恰恰因为它的风险，才有其魅力。

记者：外界一直在呼吁出台相关的法律法规对登山等户外活动进行规范，你怎么看待？

张志坚：我认为，目前并不具备出台相关法律文件的条件，甚至从国际上来看目前也没有专门立法。

首先，户外运动不是一个单独的体育项目，而是以大自然为场地的一系列体育运动的集合，包括登山、徒步、溯溪等。法律应该是严密的，户外运动的内涵和外延难以界定，这就直接导致了立法的边界不明确。

另外，目前我国出台的与体育相关的法律法规，更多的是以倡导、推广某项运动项目为出发点的。就体育运动的执法权而言，我们目前只有在体育场馆、设施内才是明确的，而一旦离开特定场所便难以实现。

多头管理导致责任不清

记者：对那些非正规的登山活动该怎么管？

张志坚：目前来看，很难完全管起来。首先是难以界定登山活动，许多人打着别的旗号进行登山活动，想管也难以触及。国内登山管理办法只赋予了我们对海拔3500米以上高山的登山管理权，至于3500米以下的，别说我们管不了，即便是让我们管也难以兼顾。

在管理上，现在主要对领队进行培训和资质认定，劝告参与者尽量不要参与那些无组织的自发探险活动。

我们可多借鉴国际上的管理经验。发达国家对户外运动少有全国性、行业性的管理规章，多是采取区域性的管理体制。比如把某块区域划定为国家公园，然后由公园依据自身情况、因地制宜地制定区域管理规定。而按照我国现行的管理模式，山林是由林业、旅游等部门多头管理，一旦出现问题就存在管理责任不清、处罚主体不明的情况。

救援不应全由政府埋单

记者：很多人对救援中政府应发挥的作用和救援费用分担存在疑惑。

张志坚：就登山救援来说，应该建立起政府、社会、个人各自分担的救援费用模式，而不应该全由政府掏腰包。尤其是对于明知故犯的“驴友”而言，个人应该承担得更多些。政府最应该做的是，倡导建立区域性的管理体制，并多提供各种服务，比如天气信息、出行提示等。

中国登山协会一直在倡导建立规范的救援体制，这种救援体制应该是以政府为主导、社会为基础、志愿者为骨干。政府主导不是政府要出钱出人负责任，而是要以政府牵头主导，为社会各个方面参与提供政策上的方便，让各种基金会、保险公司等参与进来提供有效的服务。

在发达国家，进行户外运动的人员需要买两种保险，一种是人身意外险，另一种是救援险。一旦出了问题，由保险公司来赔。但目前我国登山的专业险种参保人数较少保费很高，许多保险公司觉得风险大不愿做。目前我们也在跟有关保险公司协商。

四姑娘山景区管理局：

无法可依何谈监管

对管理理部门而言，主要担负着对“驴友”的行走路线、人数、所需时间等进行登记与核查，以便确定行程是否符合景区的相关规定。四川省阿坝藏族自治州四姑娘山景区管理局营销处黄处长表示，这种登记与核查很有必要，万一出现迷路、遇险情况，在进行搜救时，便于确定“驴友”大致在哪一条路线附近以及人数。

黄处长认为，当前户外探险管理中最大的问题是，缺乏明确的法律规范。对于违规户外行为，无法可依何谈去监管，景区管理局更没有执法权，景区救援费用只能由自己承担。

对于建立和完善救援管理机制的问题，黄处长表示，在救援管理体制中，景区管理部门的参与很重要。对于“驴友”在景区迷路、遇险，能够迅速出动救援的肯定是对地形、路线情况最了解，也是离迷路、遇险的“驴友”最近的景区救援队伍。

户外运动有待规范，发展民间救援应该提上议事日程

有业内人士指出，登山、探险等户外运动的魅力，本身在于挑战性和刺激性。但是，对于挑战来说生命总是第一位的。因此，首先需要驴友尊重户外运动的规律，同时，有关方面也要加强对驴友的科学管理。驴友团体要按相关规定登记注册，发展驴友要经过考核和批准。每支驴友队伍出发前，都要经过审核，并处于全天候的监控之下。我们国家已经有了针对登山运动的法律法规，但是还没有专门针对户外运动的管理办法，所以针对“驴友”偷登、擅入禁入景区等行为国家行政机关连罚都无从罚起。因此，只有尽快弥补法律的漏洞，才能有效遏制因“驴友”违规而出现的遇险事故。

“对于驴友出行的安全保障来说，仅靠自律和教育，是不够的。首先是要用法律来规范，来勾勒驴友们行为边界。国家应当尽快出台户外运动管理基本立法或者政策，在条件不具备情况下，可以授权、引导地方人大、政府依照《立法法》规定出台地方性法规或规章。”广东省合邦律师事务所主任杨爱斌对记者说。

杨爱斌的观点是：除了立法明确户外活动的范围定义外，首先必须构建包含户外运动的经营主体、项目、准入形式等内容的准入制度。采取何种准入形式，直接涉及到管理部门的分工合作，以及收费、责任分担等内容。其次，户外安全、救援、保险等问题也应该纳入立法规范的范畴。目前，户外救援处于尴尬十分地带，有些省份或者城市以政府救援为主，有些以民间自发组织的救援机构为主，有些实行政府与民间联动的机制。而这其中，民间救援组织在执行救援任务时都涉及经费、专业人员、施救责任等问题，必须加以明确。而另一方面，当前户外运动事故主要以“驴友”的人身伤亡为主，集中在民事赔偿方面，而有关“驴友”在户外运动中产生的植被破坏、违规出入景区等方面的行政责任，以及救援费用分担等问题还处在萌芽状态和灰色地带，亟待通过构建相关立法予以促进和完善。