户籍制度：从自由迁徙到城乡二元化

中国人在很小的时候，就知道户口簿的重要性，不管是入学，还是办什么手续，都要带一个户口簿复印件。而老师要一个班的小伙伴们做同一件事时，少不了叮嘱一句，有本地户口的同学要怎么样，是蓝印户口的同学又要怎么样。户口成了一个人身份的象征，拿着大城市户口出生的人们，享受着与农村孩子不同的待遇。那么，这样一套城乡二元的户籍制度是如何建立起来的呢？

将“反革命分子”打入另册

现代户籍制度在晚清被引入中国，经过民国历届政府的完善，至1946年，国民政府终于制定出一部《户籍法》，在台湾地区沿用至今。中共真正开始探索户籍管理制度，是在内战爆发后。中共对新占领的城市实行军管，开展户口清查，废除国民政府旧有的户口管理方法，为建立新的户籍制度做准备。

1949年9月，中国共产党召开政协会议，通过了具有临时宪法性质的《共同纲领》，规定“中华人民共和国人民有思想、言论、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威的自由权”。迁徙自由被承认为“人民”权力之一。

中共建政初期，各地治安情况很坏，旧政权潜伏下来的特务与战乱年间盘踞山里的土匪活动猖獗。在华北，天津、北京等地相继发生纵火事件；冀鲁豫地区有26个县，在三个月内发生杀人事件55起，88人被杀。四川地区的情况更为严重，1950年初，成都西南的龙潭寺上万名土匪暴乱，杀死179师政治部主任朱向璃，他们还进攻县城，有针对性地谋杀地方政府工作人员。长顺县的匪首支超初用刀砍死副县长等官员四人。西南局在给中共中央的汇报中估计，仅在川西公开活动的土匪就有104股，人数超过6万。

为了打击“敌特土匪”的破坏活动，中共中央下令“镇压反革命”。为配合行动，公安部要求土匪、地主恶霸、反动会道门头子、特务和反动党团骨干等反革命分子到政府部门登记，交代身份。1950年11月， 在第一次全国治安行政工作会议上，公安部部长罗瑞卿发表总结报告时说：“户籍工作是一项巨大的工作，做好了，对于我们保护人民利益，发现和控制反革命分子的活动均有好处，并可得到很多供国家施政参考的有价值的资料。户籍工作有一条基本原则，就是保障人民的自由，对人民要宽，给以合法的最大方便。对敌人要加以限制，使之不能乱说乱动，一言一行皆在我掌握之中。”这次会议决定，先在城市建立新的户籍制度。

1951 年7月，《城市户口管理暂行条例》出台，规定由公安机关统一管理户籍，以户为单位进行户口登记，包括住家户、工商户、船舶户、寺庙户等。如果一户人家的户口发生变更，不管是新添人丁，还是成员过世，都需要办理相关手续。条例中另有“来客住宿超过三日者，须向公安派出所报告”、“旅栈、客店均须置备旅客登记簿，于每晚就寝前，送当地公安机关检阅备查”等规定，让“敌特土匪”无处遁形。

要在全国范围内建立起一套新的户籍制度，必须要对当时中国人口的基本情况有一个大概的统计。1953年的第一届全国人大代表选举为人口普查提供了契机——要选举，就要调查各地的选民情况。城市居民需要登记与户主关系、姓名、性别、年龄、民族和本人住地6项内容。统计结果显示，当时全国人口约为6.02亿，其中城镇人口约7725万，农村人口约5.05亿。

中华人民共和国的首次选举后，第一届全国人大召开，制定了宪法，重申“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。

“一五”计划催动农民进城

鉴于城市人口成分复杂，清查城市户口是为了揪出反革命分子，维护社会治安稳定；农村人口构成相对单一，在农村地区发起的“查土地、查户口、查收入”的“三查”工作，只是为搞清农村人口中谁是地主，谁是农民。统计农村户口主要是为了获得人口数据。

从1949到1955年，农村、城市间没有户籍壁垒，农村人口大量涌入城市。其中相当一部分是原在农村革命的中共干部，以及内战期间躲到乡下的普通市民。 1949年时城镇人口有5765万，到1953年这个数字上升到了7725万。“一五”计划上马后，数以百计的工厂相继建立起来，又有一批农村剩余劳动力进城，成为新工人。城镇人口的增加，使城市粮食供应出现紧张，住房、教育、医疗等配套设施短缺。

政务院在1953年4月再次就户籍问题发布《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，规定除了与工厂签订合同者，不再给农民办理入城手续。此前已经进城的农民， 如果拿不出合理理由的，也要被劝说回家。半年后，城乡人口流动的口子进一步拉紧，在内务部与公安部《关于办理户口迁移的注意事项的联合通知》中，规定各地政府有责任劝阻农村人口进城，只给予在城市找到工作、考入学校和老年父母投靠子女生活、未成年子女投靠父母生活及夫妻团聚几类人群落户资格。

虽然农村人口已很难在城市落户，但城市已有人口还是太多。中国作为一个由无产阶级领导的社会主义国家，城市中有几百万的失业人口，显然不是一件光彩的事。中央政府效仿苏联让城市青年下乡垦荒的做法，“上山下乡”运动在1955年开始，让城市里的中小学毕业生去参加农业生产。

1953 年10月，政务院副总理陈云在中共中央政治局扩大会议上坦承，全国粮食供应形势非常严峻。一些主要产粮区未能完成粮食收购任务，而粮食销售量却在不断上升，京、津两地的面粉已不够供应，到了必须实行配售的地步。统购统销即是为应对城市粮食短缺而出台的一项政策，农民生产出的粮食作物，只能出售给政府，而不能卖给商人——即使商人出价更高。至于“统销”就是由政府统一分配收购上来的农产品，而分配的依据就是户口。1953年，国家开始实行统购统销。农民的粮食只能按照规定价格卖给国家。从此，中国社会有了商品粮、农业粮之分。到了1954年，统购统销已经不仅限于粮食，油料和棉花等也都被纳入其中。

汪东兴回忆说，1954年，毛泽东给警卫员们“上课”时，谈到统购统销问题。当时毛泽东掰着手指说, 统购统销有五项好处，第一对贫农有利，让贫农买得起粮；第二对灾民有利。毛泽东告诉警卫员们，有老百姓说：“去年是百年没有的洪水, 五百年没有的好政府”，而在他看来，“五万年也没有这样的好政府”。

第三对发展经济作物有利。种棉花、甘蔗、烟叶的地区, 可以保证买到粮食。第四对城市里人有利。8000 万城市人口吃统一供应的粮食, 这比粮食私有好, 能保证城市工业化的实现。第五,对外贸有利, 政府能通过出口粮食赚外汇，然后买机器。毛泽东说，“如果没有统购统销，国家掌握粮食就少一些，统购统销，我们就能多出口一点粮食。当然也不能出口太多。 我们是一个缺粮的国家, 宣传粮食出口这一条不要讲得太多。”

如毛泽东所说，发展工业也是统购统销的一个重要目的。中共建政初期，发展重工业一面主要依赖苏联的资金和技术，一面尽力压低国内生产成本。统购统销的实行，使工业原料价格掌握在政府手中。农民种了半天地，赚不到钱；工人拿的工资不怎么多，却吃饭不愁，难怪梁漱溟要冒天下之大不韪地说一句：“工人农民的生活有九天九地之差！”

1954 年夏季，江淮流域等地区发生大水灾，农作物大面积减产，而政府预计收购的粮食数量非但没有减少，还增加了100亿斤。粮食收缴不顺，一些地方官员不免动粗，农民极为不满。中央政府为平息事端，急忙着手制定更细化的统购统销政策。要给各家农户规定一个可承受的份额，先要清楚地知道各家农户的具体情况。 1954年12月，规定由内务部负责农村户口登记。

有户口才有粮食

中国社会主义建设逐渐走上正轨，计划经济体制一步步确立起来。计划经济表现在百姓生活上就是“按需分配”，一切生活用品都要凭“票”购买。一个人即使是百万富翁，手里有一盒一盒的金条，没有一“票”在手，也别想合法地买到一粒米。粮票的种类很多，包括农村口粮粮票、工种粮票、补助粮票、知青回城粮票、光荣家属粮票、干部下乡粮票、军用粮票等等。凡面粉、大米、玉米、高粱米、各种豆子等细粮、杂粮要凭粮票供应，如果一家人今天不想做饭，要买点挂面、切面、米粉、年糕、点心，或者下饭馆要点米饭、面条、馒头、包子、馄饨，也无一例外地要拿粮票。

1955 年6月，国务院发布《关于建立经常性户口登记制度的指示》，将城乡户籍整合在一起，规定“全国户口登记行政，由内务部和县级以上人民委员会的民政部门主管。办理户口登记的机关，在城市、集镇是公安派出所，在乡和未设公安派出所的集镇是乡、镇人民委员会”。统购统销政策要想顺利执行下去，就必须保证有足够的供应，同时控制被供应者的数量，政府必须划出一道城乡壁垒，让农民只能在家一心种地。

有了户籍状况的统计做基础，政府就能依据各家情况，分配粮票了。国务院规定，农民吃粮自给，城镇居民则凭户口按人口定量供应。在资源短缺的年代，城镇居民分配到手的粮食份额不多，但有保障。县机关干部、教师、医师每人每月27斤，区乡干部33斤，居民24斤，大学生33斤，中学生22斤—24斤，儿童15 斤。工人按工种，特殊工种45斤，重体力劳动工37斤，一般体力劳动工30到33斤，轻体力劳动工27斤等等。在每人的定量里还包括熟食票2斤。

农业合作化运动开展后，原本正常的农业生产没法进行，粮食短缺问题进一步加剧。安徽、河南、河北、江苏、山东等省农民，或者因为受灾，或者因为被征收了过多的粮食，大批地涌向城市。当时正是“大跃进”时期，城市的工厂中也需要工人扩大生产，所以很多单位不顾政府规定，违规招收临时工。原本已得到控制的城市人口，一下子又膨胀起来，周恩来不得不在1956年10月签发《国务院关于防止农村人口盲目外流的指示》，要求各地控制“盲流”数量。

招工政策越来越严，一个工厂出现岗位空缺后，要求先从本工厂内调配；本工厂内没有合适人选时，再请当地政府从其他工厂调剂；如果还没有人能填补空缺的话，招聘临时工也必须优先城市人群。如此一来，几乎断绝了工厂在农村招工的可能性。

粮食供给制度建立后，政府下令粮食部门不给非本地城镇户籍的人口分配粮食，迫使农村人口回到户籍所在地。政府规定，“根据紧缩城市人口的精神和预约工、临时工季节性的特点，因此，这类人口虽然离开农村超过三个月以上的，也不要把户口迁到城市来。凡是户口已由农村迁来城市的预约工或临时工，不论已否在城市报上户口，均应将户口迁回原住地。”

城镇居民因公出差前要把地方粮票兑换为省内流动粮票或全国流动粮票，还有每天半斤粮票的补贴。农民没有出差的机会，手里也没有粮票，一旦离开了住所，就只能挨饿。因此旅游对于城镇居民来说完全是天方夜谭，农民更是被严格限制在土地上。

粮食以外，社会主义中国的一切福利待遇，不管是公费医疗、退休金，还是产假、丧葬抚恤，都成为城市居民的特权——只有城里人才有资格进工厂、进事业单位，持农村户口者连城都进不了。最可怕的是，这种因户籍而产生的身份差别是“世袭”的，一家吃“农业粮”的农村人与一家吃“商品粮”的城市人成为两个阶层。

（参考资料：王素善《新中国户籍制度形成与演变过程的历史考察》、马福云《当代中国户籍制度变迁研究》、刘星航《粮食统购统销与户籍制度的联系》、金德鹏《城乡社会：从隔离走向开放》等）