改革开放后城乡二元结构松动 引发进城落户潮

原标题：城乡二元结构与农民工的产生

农民工的产生具有鲜明的中国特色和阶段性特征。我国是一个农村人口占大多数的国家，农民多，农村劳动力数量巨大是我国的一个基本国情；又由于长期以来实行城乡分割的二元结构，通过剪刀差和统购统销制度使农产品进城，而大量农村劳动力滞留在农村，导致城乡发展严重不平衡，城市化严重滞后于工业化。这是我国现代化进程中必须破解的一个难题。城市比重大、农村比重小和城乡协调发展、城乡差距缩小，这是国家现代化的一个重要标志。如何缩小城乡差距，转移农村人口，促进城乡协调发展，也是我们党和政府几十年来不断追求的目标，理论界也曾做过大量的探索和实验，但面对庞大的农民群体都苦于无路。而在改革开放的政策中激发出积极性和创造性的亿万农民，通过自己走出农村到城市打工创业以至定居变成城里人的过程，开辟了一条冲破二元结构束缚，改变城乡关系的新路子。从目前的实践看，这样一条路将在相当长的时期内在推动城镇化、沟通城乡关系方面发挥着主渠道作用。当然，农村劳动力进入城镇就业替代了一部分城镇劳动力，这就是所谓的替代效应。但是，这种替代不是一对一的，即农民工的就业至少不是完全以城镇劳动力岗位的丧失为代价的，他们在替代一部分城镇劳动力就业岗位的同时，还创造了更多的就业机会。

从制度变迁的角度来分析农民工产生的内在原因，可以看出，长期以来我国实行城乡分割的二元结构，是产生农民工问题的体制根源。制度变迁理论认为，制度变迁的诱致因素在于主体期望获取最大的潜在利润或外部利润。解放以来，我们对待农民工的政策大致经历了从“自由迁移”到“严格控制”、从“离土不离乡” 到“离土又离乡”、从“消极应对”到“积极引导”三个大的制度变迁。

自新中国成立后，我国在全国范围内实行了土地改革。1951年12月，中共中央颁发了《关于农业生产互助合作的决议（草案）》，规定了党对农业实行社会主义改造的路线、方针和政策。1953年2月，中共中央正式颁布了《关于农业生产互助合作的决议》，决定推进农村的合作发展。虽然《决议》规定在农业互助组和农业生产合作社内部，不允许进行雇佣劳动的剥削，但互助组和农业生产合作社为生产的需要，可雇请短工、牧工和技术人员。1958年8月中共中央通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》。随着1958年人民公社的建立，中国形成了城乡分割的二元体制，人口的自由迁徙也就随之从1954年的宪法中被取消了。个体私有的小农经济被“一大二公”的人民公社集体经济所取代，偶尔的小规模的人口流动被视为“资本主义尾巴”而遭到围追堵截。同时，为了在一穷二白的基础上迅速建立工业体系，为了给工业化积累资金，我国实行了户籍管理制度，并在此基础上形成了粮食供应制度、教育制度、医疗和养老保险制度等措施来限制农村人口向城市流动。户籍制度的本质是与计划经济制度相适应的。在我国物品和公共服务供给不足、人口众多的国情下，户籍制度的出台确实有利于行政管理上的方便，但城乡之间劳动力流动也被人为阻断，形成了我国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度。这一阶段实行了国家优先发展重工业的战略， 牺牲了广大农民的利益。国家通过工农产品价格“剪刀差”为工业发展积累资金，农业和广大农村作为就业的“蓄水池”，以极其低下的劳动生产率为代价吸纳了大量的劳动力。同时，以严格的城乡户籍管理制度和粮食统购统销政策为基本支柱，构筑了城乡隔绝、劳动力不能自由流动的僵硬凝固的城乡利益格局。以户籍制度为基础的一些制度安排将农村剩余劳动力牢牢地束缚在土地上，劳动力转移和城市化进程处于一种近乎停滞的状态。

十一届三中全会以来，以户籍制度为基础形成的一系列城乡隔绝制度开始松动，城乡之间人口流动加剧。在体制变革方面，首先是人民公社制度的废除，大大解放了包括劳动力在内的各种农业生产要素。人民公社制度的基本功能便是将农村生产要素牢牢地固定在社区范围内，而且人民公社的劳动缺乏激励机制，极大地抑制了农民的生产积极性。其制度的解体，给予农民选择职业的自主权，为农民从农业中转移出来解除了制度约束。其次，家庭联产承包制的出现，大大地提高了农业经济效益和劳动生产率，为农民从农业中转移出来提供了物质保障（见表2—1）。以农业总产值为例，在实行家庭联产承包制前后，在1971—1977年间， 农业总产值增长率是2.1%，而在1980—1984年间，农业总产值的增长率为9.4%，增长了7.3%。1985年，中共中央、国务院发布《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，打破了农产品统购统派制度，吹响了粮食流通体制改革的号角，这是我国农产品购销体制走向“双轨制”的转折点。农民在完成了征购任务后，其剩余产品可通过各种渠道自行出售，农民生产积极性得到极大提高。总之，家庭联产承包制，为农村劳动力从农业生产中转移出来，提供了最初的也是最基本的推动力。

改革开放以后，以户籍制度为基础形成的各种限制城乡人口流动的制度安排开始松动。1984年10月，国务院发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》。文件规定，凡申请到集镇（不含县城关镇）务工、经商、办服务业的农民的家庭，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口；为了保护农民进入集镇兴业安居的合法权益，乡镇人民政府要依法保护其正当的经济活动。进入20世纪90年代，在农村人多地少、收入微薄等内在“推力”与城镇劳动力需求加大、城乡收入差距逐渐拉大等外在“拉力”的合力作用下，中国农民工开始出现并逐步走向规模化，且规模一年超过一年。