明确方向稳步推进 食盐特许经营培育新的销售主体

关于食盐专营体制改革的几点建议：

《我国盐业体制改革研究》课题组

2009年5月国务院批转了发展改革委《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》（国发〔2009〕26号），明确要求“制订出台盐业管理体制改革方案”。当前，有关部门正在积极推进改革方案的研究制订工作。盐业体制改革也是我所一直较为关注的领域。2006年受委体改司和工业司委托，我所承担了《我国盐业体制改革研究》课题研究工作。在研究过程中，课题组与中国盐业总公司、中国盐业协会、卫生部、工商、质检、委工业司、经贸司、价格司等单位进行了深入交流，专访了原国家盐业办公室主任陈国卫同志，并赴四川省、贵州省、江苏省、上海市、青海省、广东省、海南省等七个省市进行实地调研，广泛听取了有关部门及盐业企业的意见，形成了最终研究报告。食盐专营是盐业体制改革的重点和难点，也是改革争议最大和影响面最广的关键环节，现将我们对食盐专营体制改革的思考与建议简述如下，供有关部门和关心食盐体制改革的领导、专家、学者参考：

一、坚持食盐专营的市场化改革方向

食盐专营体制改革是我国盐业体制改革的中心环节，不仅直接影响食用盐的产、运、销，也对小工业盐和两碱工业盐管理体制具有重大影响。1994年，针对当时各种劣质盐、非碘盐冲击食盐市场较为严重和市场秩序混乱的问题，为确保食盐加碘工作顺利推进，实现我国2000年消除碘缺乏病的目标，国家决定对食盐实行专营制度。食盐专营制度实施十几年来，对推动合格碘盐普及发挥了突出作用，卓有成效地实现了消除碘缺乏病的阶段性目标，也使我国在防治碘缺乏病方面走在了世界前列。但是，食盐专营有着特定的历史背景和现实条件，也带来了巨大的体制成本，限制了盐业企业的创新力和活力，影响了行业效率提高和资源优化配置，扭曲了行业分配秩序和加剧了产销矛盾，改革势在必行。

（一）食盐加碘不等于食盐专营

我国是世界上碘缺乏病流行最严重的国家之一，生活于缺碘地区的人口总数达到7.2亿。碘缺乏病主要表现为甲状腺肿大和地方性克汀病，更重要的是碘缺乏影响胎儿和婴幼儿的脑发育，而且终身不能恢复。实践证明，食盐加碘在各种补碘办法中最为科学、安全、有效、经济和易推广，符合微量、长期及生活化的要求。我国碘缺乏严重且属于环境性缺碘，消除碘缺乏病将是一个长期的过程。食盐加碘任何时候都不应该动摇。

但是，食盐加碘并不等于食盐专营。从世界范围来看，食盐加碘有三种方式，一是以美国为代表的消费者自主选择方式，即政府推荐加碘，市场上同时供应加碘盐和非加碘盐，由消费者根据自身营养状况自由选择；二是大多数国家采用的立法强制方式，即食盐生产企业只生产碘盐，但碘盐生产销售仍以市场机制为基础；三是政府专营形式。不同的食盐加碘方式有着不同的适用条件。从各国实践看，尽管在食盐专营体制下，我国碘盐覆盖率达到了90%以上的较高水平，但并不是只有专营体制才能使碘盐覆盖率达到这一水平。目前，世界上碘盐覆盖率达到90%以上的国家大约有30多个，如智利、巴西、阿根廷、墨西哥、加拿大、保加利亚、波兰、伊朗等。绝大多数采用的是立法或总统令强制加碘的方式，只有中国、土耳其和奥地利等少数几个国家采用食盐专营体制。

（二）食盐专营代价高昂

食盐专营是一种高度垄断的管理体制。如果缺乏有效的监管，将不可避免地产生生产效率损失和扭曲分配秩序。从实践看，尽管我国食盐专营在普及合格碘盐方面取得了举世公认的突出成就，但也存在许多弊端，付出了巨大的体制成本。

1.经营效率较低。在专营体制下，食盐生产企业不能直接面向市场公平竞争，而是依赖于食盐专营公司的收购计划，生产企业不得不以“跑计划、跑关系”代替提高企业竞争力的努力，政府“看得见的手”和市场“看不见的手”都难以充分发挥作用，整个行业无法通过优胜劣汰实现资源优化配置。在专营体制下，食盐运销企业也缺乏提高效率的激励，形成了流通环节过多、地区分割以及流向不合理的格局，造成了人员臃肿、流通成本高、效益效率低下和流通秩序不规范等弊端。美国、日本等国家，食盐市场高度细分，盐产品特别丰富，诸如烧烤盐、蒜香盐等品种盐琳琅满目，销售量已经占到食盐市场的5—15%。而我国食盐市场品种单一，消费者缺乏选择权。

2.垄断滋生腐败。由于很多地方政企合一的盐业执法体制以及政府价格管理等监管职能的不到位，很多盐业公司利用垄断地位从事不正当竞争行为。尽管各级盐业公司采取了许多规范和整顿措施，在治理腐败方面也取得了一定成效，但由于引发腐败的制度性因素并没有根本改变，盐业公司在经营过程中索要回扣、红包、变相收费（调销奖、运费补贴、仓储补贴等）、拖欠盐款、结算不及时等现象仍然不同程度地存在。盐业系统的腐败违纪案件也时有发生，不断被媒体揭露，社会反响较大。

3.产销矛盾突出。制盐企业和盐业公司之间的市场地位不平等，负责运销的盐业公司处于买方垄断的地位。总体上，食盐运销环节差价大、利润高，食盐的车间价格一般是120-220元／吨，而食盐的出厂价格一般为400-500元／吨，销区批发价1200元/吨左右，二级批发价在1500-1600元/吨，零售价格在1800-2200元／吨。但食盐行业产销“苦乐不均“的情况较为严重，很多制盐企业生产技术条件还停留在上世纪70、80年代，职工生活条件艰苦、收入水平较低，产销矛盾不断深化。

4.食盐专营扩大化。很多盐业公司垄断了食盐的加工分装，食盐生产者没有自己的商标、品牌，极大地影响了食盐生产者提高自身竞争力的积极性。同时，一些盐业公司凭借专营权力，兼并制盐企业，实际上将垄断向生产环节延伸，影响了食盐计划和执行的公正性。小工业盐方面，很多地方的盐业公司不但专营了漂染、制革、制冰冷藏等其他工业用盐，还将专营扩大化，对海水晶、海水素、足浴盐、沐浴盐等品种盐也实行变相专营。即使是已经放开了两碱工业盐，为防止冲击食盐市场，向盐业公司（盐务局）适当的备案、定点监控等管理手段是必要的，但一些地方却在这些环节收取了许多不合理的管理费用。

毋容讳言，上述一些问题属于专营体制不完善的问题，采取适当措施也可以在食盐专营框架内得到解决。但一些根本性的问题，如效率低下、缺乏竞争、滋生腐败等问题则是专营制度必然产生本身的问题，即在专营制度框架内很难解决的问题。客观地说，食盐专营在特定历史条件下为提高我国碘盐覆盖率作出了不可磨灭的历史贡献，这是世人有目共睹的。但随着经济社会发展环境的变化，食盐专营的条件也发生了重大变化，其体制弊端日益突出。适时地推进食盐专营体制改革，积极创造条件打破专营和引入市场竞争机制，形成确保合格碘盐普及和解放盐业生产力的“双赢”局面，已经成为当前我国盐业改革和发展的一项重要任务。这也是完善社会主义市场经济体制的内在要求，符合世界盐业改革和发展的普遍规律。

二、充分认识食盐专营改革的特殊性和复杂性

与电力、电信、铁路等其他垄断行业相比，盐业在国民经济中的比重不大，整个行业的产值仅为上百亿规模。但是，盐业专营体制与食盐加碘纠缠在一起，而食盐加碘事关人民健康，中国的食盐加碘还具有巨大的国际影响，这就使得食盐专营体制改革不仅仅是一个经济问题，而且是一个重大政治问题和社会问题。食盐行业虽小，但其改革的特殊性、复杂性可能一点不亚于电力、电信等大行业。食盐专营体制改革必须充分考虑到这种特殊性和复杂性，统筹规划、稳步推进，不能不顾现实条件约束急于求成，影响消除碘缺乏病这一关系全民族健康素质和政府庄严政治承诺目标的实现，必然造成方向正确的改革发生夭折，出现事与愿违的结果。

（一）食盐专营改革应以确保碘盐普及为首要目标

碘缺乏不仅导致地方性甲壮腺肿和克汀病，更关键的是影响胎儿脑发育，导致儿童体格发育的迟滞和智力损害，而且碘缺乏一旦对儿童智力造成损害即使再行补碘也不可恢复，贻害终身。我国碘缺乏病地区每年新出生婴儿600万人，消除碘缺乏病关系到无数家庭的幸福，关系到整个中华民族的素质乃至经济社会发展，具有重大的社会经济效益。我国的碘缺乏属于食源性缺碘，这就决定了补碘将是一个长期的过程。

目前，我国消除碘缺乏病的形势仍然较为严峻。按照政府提出的目标，到2010年底，全国95%的县（市）要达到消除碘缺乏病的目标。2008年的碘盐监测结果表明，全国仍然有12%的县（市、区）合格碘盐食用率低于90%。尤其是，一些原盐产区、少数民族地区和边远贫困地区碘盐覆盖率长期偏低，新疆等局部地区又出现了新发地方克汀病病例。

考虑到消除碘缺乏病的重大意义，确保合格碘盐供应和提高碘盐覆盖率将始终是食盐乃至盐业体制改革的首要目标。与大多数行业以促进行业发展和提高行业效率为主要目标不同，盐业体制改革的首要目标是提高碘盐覆盖率，其次才是提高行业生产效率。甚至可以说，不管食盐专营体制改革在多大程度地提高了行业效率，如果改革造成了碘盐覆盖率下降、出现地方克汀病病例增加，就是改革的失败。盐业体制改革必须在确保碘盐覆盖率不降低的前提下，消除阻碍盐业发展的体制性障碍，提高产业效率。

（二）市场取向的改革应具备必要条件

合格碘盐和劣质盐、非碘盐、不合格碘盐等在外观上无明显差别，且碘缺乏危害发生较为滞后，不易立即发现。因此，依靠市场机制确保碘盐普及应当具备如下基本条件：一是较高的市场监管能力，包括充足的人员、经费保障和相应的监管手段。二是集中度较高，形成类似于寡头竞争的格局，便于实施监管；三是消费者的认识达到一定水平，能够充分意识到碘缺乏的危害；四是经济发展和人均收入达到一定水平，消费者不完全以价格高低决定消费。这些条件需要在改革过程中去创造，而创造这条件显然需要时间。

（三）食盐专营改革应妥善处理改革与稳定的关系

与其他行业相比，食盐专营体制改革的动力机制存在一定的特殊性。从实践看，由于食盐支出占居民消费支出的比例较低，盐业也不是具有重大影响的国民经济基础产业，盐业改革的动力主要来自盐业系统内部，尤其是产销矛盾。但是，食盐专营体制改革不是简单的放开市场和政企分开，而是涉及到食盐产供销体系重构、盐业公司重组以及食盐监管制度的重大改革，是关系到全行业25万职工去向和稳定的重大改革，必须充分评估改革的影响，统筹考虑改革的各项配套条件，积极稳妥地推进，确保食盐生产和流通秩序的稳定。

三、食盐专营体制改革的基本思路

（一）改革的总体思路和目标

综合考虑各方面因素，食盐专营体制改革应当采用渐进式改革路径，既要坚持市场化的改革基本取向，也要充分考虑现实约束条件分阶段推进，不能冒进；既要坚持发挥市场机制配置资源的基础性作用，也要坚持政府的积极干预与严格监管，不能因市场化改革而导致政府责任缺位。在确保碘盐覆盖率不降低的前提下，将食盐管理体制由专营体制逐步转为以竞争机制为基础的市场机制，提高行业效率和发展质量。

改革的总体目标是建立“强制加碘、严格准入、有效竞争、综合监管”的目标模式。

——强制加碘：在充分考虑各地区碘缺乏状况、制定科学加碘标准的基础上，通过法律强制的形式在碘缺乏地区强制普及碘盐。

——严格准入：实行食盐生产与批发许可证制度，严格生产经营者的资金、规模、质量、标准等资质准入条件，维护食盐市场秩序，保护投资者、经营者和消费者的合法权益。

——有效竞争：积极鼓励符合条件的各类经营者参与食盐生产与经营，打破垄断格局，充分引入市场竞争机制，促进行业资源优化配置和效率提高，进一步提高合格碘盐供应的普及性和可持续性。

——综合监管：在引入竞争机制的同时，强化政府监管职能。在实行政企分开的基础上，由综合性监管机构负责盐业监管，建立工商、质检、卫生多等部门协调的新型监管体系，加大对非碘盐、劣质盐、不合格碘盐的打击力度，有效维护食盐市场秩序，切实保证碘盐“三率”。

（二）改革的实施步骤

力争用3到5年左右的时间，采用“三步走”战略，逐步改革食盐专营体制，具体是：

1.第一步：结构调整（1到2年）

以严格食盐生产准入和计划调控为主要手段，调整结构，促进产业集中，主要改革措施包括：（1）食盐计划向重点企业倾斜。严格准入条件和标准，改革食盐计划管理体制，逐步将食盐计划指标向重点企业倾斜，力争将食盐定点生产企业调减到30家左右。（2）推进政企分开。加强政府行业管理职能，剥离盐业公司承担的食盐计划编制等职能，维护公平、公正的市场秩序。（3）重构食盐监管体系。政企分开后，建立由工商部门牵头，工商、质检、卫生、食药等部门按现有食品监管环节分段监管，并建立协调配合机制。（4）深化盐业公司内部改革。在确保碘盐供应责任的前提下，积极鼓励各级盐业公司重组、转型，加快盐业公司现代企业制度建设，不断完善公司治理结构， 转变经营方式，提高经营效率和服务质量，更好地实现合格碘盐供应。

2.第二步：特许经营，培育新的销售主体（1到2年）

特许经营阶段的目标是培育取代原食盐专营公司的市场化食盐经销主体。实现专营向市场化专营平稳过渡，避免突然放开食盐经销市场导致主体缺位，造成碘盐覆盖率下降。主要改革措施包括：（1）取消食盐产销计划；（2）食盐经销采用招投标制。食盐经销按省招标，由盐业公司和食盐定点生产企业投标，标期三年。中标企业获得本省（市区）食盐特许经销权，并对该省碘盐供应负有责任，确保碘盐覆盖率不降低。（3）市场化采购。获得特许经销权的盐业公司或食盐定点生产企业可以在全国范围内采用市场机制采购合格碘盐，在获得特许经销权的省（市区）销售。（4）完善综合监管机制。进一步加强食盐市场监管体系建设，完善工商、卫生、质检等部门联合监管机制。（5）完善食盐管理的法律法规体系。研究修订《盐业管理条例》、《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》和《食盐专营办法》，为最终打破食盐专营制度奠定法律基础。

3.第三步：放开食盐市场（1年）

特许经营到期后，食盐市场自然放开，全部食盐定点企业可自由销售其合格产品，国家市场监管部门（质检、工商、卫生）各司其职，做好碘盐质量监管和碘盐覆盖率监测，全面建立起“强制加碘、严格准入、有效竞争、综合监管”的食盐管理新体制。

（三）关于贫困落后地区的缺碘人群普及碘盐问题

自2000年我国合格碘盐覆盖率达到90％后，合格碘盐覆盖率提高始终停滞不前，问题主要集中在西藏、新疆、甘肃、青海、海南、四川、重庆等七省，实现持续消除碘缺乏病的目标还面临着严峻的挑战，离我国承诺的到2010年实现95%以上的县全面达标也有一定的差距。

造成这些地区碘盐普及不达标的原因是多方面的：一是居民收入低，小盐场、小盐湖多，分布广，传统上以食土盐、散盐为主，碘盐销售不畅。以青海为例，全省有2000多个盐湖，很多牧民还习惯传统的自然结晶的湖盐；二是交通不便，运销成本高，缺乏足够的碘盐销售网络。西藏自治区除地级市和少数几个县设有盐业公司外，全区70余县均无供应食用碘盐的盐业公司和销售网点。其他一些边远农村地区碘盐普及率也亟待提高；三是盐业公司职责履行缺位。各级盐业公司作为食盐专营主体，过分注重经济效益，没有充分履行其普遍服务的责任。从实际情况看，目前并不是所有盐业公司都按照“以近补远、以丰补歉”的原则确保老、少、偏、远地区低价供应合格碘盐，盐价过高仍然是影响这些地区碘盐普及的重要原因。

总的来说，在目前的经济发展阶段，单靠改革后的市场机制仍然难以有效解决不达标地区的碘盐普及问题，必须依靠政府专项财政政策支持，向未达标地区的贫困或低收入人群免费供应碘盐，有效保证消除碘缺乏病的目标按期实现。据我们估计，如果向未达标地区的全部贫困人口和低收入人口免费供应碘盐，每年仅需3亿元；如果向全国的贫困和低收入人口免费供盐，每年也仅需7亿元。（课题组成员：周海春陈伟黄云鹏徐兰飞）