十堰市张湾区低丘缓坡土地综合开发利用工作

2011年9月，十堰市作为首批城市纳入全省试点范围后，为统筹抓好试点工作，我区抓紧推进低丘缓坡专项规划编制工作，2012年10月完成低丘缓坡地综合开发利用规划报省政府、省厅批准后正式启动实施。我市低丘缓坡土地开发专项规划共选定了汉江经济带项目区和竹房城镇带项目区2个开发试点项目区，共42个片区，总规模3114.28公顷，项目片区将全部用于工业园区建设。项目片区主要分布在我市经济最为发达，城镇化程度较高，便于成片开发成工业园或高新技术产业园。项目区内土地总体开发要达到“三通一平”熟地条件。对于项目区内地形相对高差较小的山体，采取削峰填谷的方式推进，开发后的土地坡度总体小于10°。对于项目区内地形相对高差较大的山体，采取“坡改梯”，打造“梯田式”建设用地，开发后的土地坡度总体小于15°。目前我市已完成场地平整面积1400余公顷，上报用地面积1300公顷，均在土地利用总体规划和低丘缓坡土地综合开发规划范围以内。

在低丘缓坡土地综合开发方式上，始终坚持因地制宜，科学开发。一是“人造平原”模式，对地形相对高差较小的采取削峰填谷的方式进行规模化连片整理。二是“工业梯田”模式，结合地形地貌相对高差大、不适宜连片整理的，实行“坡改梯”，建设立体化工业园区。三是“改河增地”模式，对蜿蜒曲折、调蓄能力小的河流进行裁弯取直，开发“四荒”（荒滩、荒塘、荒坡、荒沟）进行治理，既增加了建设用地面积，又提高了河流防洪标准。

回顾十堰40余年的历史，十堰的低丘缓坡土地综合开发利用在数量规模和组织方式上都发生了深刻变化，经历了从自发、无序到政府主导的科学有序开发，由“点状”、“线状”到“片状”探索过程。以2007年11月8日十堰西部低丘缓坡土地综合开发为标志，十堰低丘缓坡土地开发利用进入科学有序开发的新阶段。单位、企业在自行“点状”开山过程中急功近利、无序作业，往往是开了一块地、垮了一面坡、毁了一片林、荒了一座山。这种零散的“点式开山”对生态造成较大破坏，诱发地质灾害，造成土地不合理利用，企业也由于开山审批手续复杂，且成本较高，自身也苦不堪言。“片状”开发有利于节约集约利用山地，实现综合效益最大化；有利于形成集中连片用地，促进城市布局优化和产业集群发展；有利于避免因零星的“点状”开发而对生态环境造成的破坏和地质灾害的发生；有利于降低土地开发成本和拆迁安置成本。

经过多年实践经验总结，十堰市适宜进行建设开发的低丘缓坡土地内涵界定为：相对高差在100米以内、坡度在0～25之间，项目区内开挖土石方与填埋土石方基本持平，占用劣质耕地比例不大于10%，通过工程处理，不会诱发地质灾害，未压覆矿产资源，项目区整体开发面积不低于100公顷的低丘缓坡区域，并应与城市发展方向、主导产业和专项规划对接。经统计，十堰低丘缓坡土地综合开发实际占用耕地面积不到8%。

一、十堰低丘缓坡土地综合开发利用试点工作成效

一是既拓展了城市发展空间，促进了产业发展，又保护了耕地，找到了一条保障发展又保护耕地资源的新路子。通过多年的低丘缓坡土地综合开发，十堰城区新增建设用地4.5万亩，建城区面积达80平方公里。城市结构由沿路、沿山组团式的带状结构变成了适合现代城市和现代经济发展需要的块状结构，实现了城市发展的“升级换代”。 有了集中成片的土地供应，东风公司又将发展的重头戏——“863计划”安排在十堰。十堰低丘缓坡土地综合开发总面积中占用耕地不到8%，保证了十堰市连续13年实现耕地动态占补平衡。

二是加快了全市土地管理和利用方式的转变。政府主导强化了土地利用总体规划的管控作用，十堰低丘缓坡土地开发利用工作一直由市、区两级政府主导，从选址到规模，从项目引进到入驻投产，均由政府负责把关。这种政府主导的用地模式，改变了上世纪90年代以前项目用地均由企业发起、选地、规划、开发的用地模式，导致土地呈无序的“点状”开发。长期以来，受自然条件限制和发展思路制约，十堰的城镇建设和工业项目一直将极为宝贵的河谷平地和山间盆地作为首选之地，除项目自身占用耕地外，还要加上土石方外运二次压占耕地，导致上个土地规划期内建设占用耕地比例高达50%以上。实施低丘缓坡综合开发利用试点后，十堰的城镇建设、工业项目用地“盯”上了坡地，向山要地，全市建设占用耕地比例大幅下降至13%。土地利用规模效益明显，城市布局从点状变为片状、块状，工厂钻沟变为平地建大工厂，通过“退二进三”优化城市布局，城市承载力明显增强。以低丘缓坡开发利用为带动，我市茅箭区、张湾区先后被评为全国国土资源节约集约模范县“市”，节约集约用地越来越成为各级政府应对土地“瓶颈”制约的不二法宝。

三是促进了发展方式改变。在集中连片整理的山地上，先后吸引国内多家知名企业进驻，带动一批优良的生产要素进入工业园区，形成了日趋完善的产业链，推动了产业的集群集约发展。十堰城区利用低丘缓坡开发土地4.5万亩，引进项目近300个，占地3万余亩，实现产值3800多亿元，上缴税金460亿元。

四是保证了国家南水北调中线工程重大项目的实施，利用低丘缓坡开发出的土地妥善安置了29.1万移民（包括生态移民）和搬迁企业，使移民“移得出，安得住，能致富”。十堰城区中心区规划面积为388平方公里，利用低丘缓坡开发土地4.5万亩，仅占中心区面积的7.7%，对核心水源区水质影响十分有限。

五是改善了城乡结合部农村的落后面貌，实现了“整理一片山地，振兴一个产业，建设一座新村，造福一方百姓”。

六是提升了十堰生态园林城建设水平。由过去的无序开发到现在的有序开发，既降低了土地开发成本和拆迁安置费用，又减少了对生态环境的破坏。在山地整理过程中，我们采取洒水保湿等措施，加强施工扬尘控制和道路精细化保洁，有效控制了因山地整理对城市空气带来的不利影响。通过施工控制、工程治理、园林绿化、植树造林、河道治理、地灾防治等措施，大力实施生态恢复整治，十堰形成了“春有花、夏有荫、秋有果、冬有青”的绿化格局和“城在山中、山在林中”城市景观。近三年来，城区工业园区投入园林绿化资金达到1.4亿元。目前我市森林覆盖率为53%，森林覆盖率年增1个百分点；城市建成区绿地率达到45%，绿化覆盖率达到56%，人均公园绿地为10.6平方米。目前城区裸露山体近90%实现了绿化美化，绿化覆盖率和绿地率在全国79个国家园林城市中分别排名第二和第三。近几年，十堰举全市之力开展“三城联创”，从2008年到2011年成功创建成为国家级卫生城市。从2012年开始，十堰以高标准、大手笔的气魄，准备用三年时间争创国家环保模范城市。

我市的低丘缓坡土地综合开发利用，在长期艰苦的探索中成功破解了经济发展与保护生态、保护耕地的矛盾，破解了土地开发成本过高与资源闲置浪费的矛盾，破解了旧城改造与城市发展的矛盾，创新了山区城市可持续发展的新思维，取得了一举多赢的显著效果，受到各级领导、各级部门和各个方面的关注和推崇。十堰以低丘缓坡土地综合开发为主要内容的山区节约集约用地的做法被誉为“十堰模式”在全省、全国推广。近年来，人民日报、中央电视台等中央和省级主流媒体对低丘缓坡土地综合开发进行了广泛报道，2011年上半年，中央10多家媒体组成“土地整理万里行”采访团就对十堰低丘缓坡土地综合开发做法和经验进行了集中采访报道，称十堰低丘缓坡土地综合开发工作为全国山区城市保护耕地资源、拓展发展空间提供了新模式和新经验。重庆、河北、贵州、浙江、江西、四川等20多个省市和省内各市州纷纷前来考察学习。

二、低丘缓坡土地综合开发存在的主要问题及建议

低丘缓坡土地综合开发成为解开十堰发展死结的金钥匙，为全市上下广泛认同。实事求是地讲，低丘缓坡土地综合开发在带来巨大效益的同时，也存在一些亟待着力解决的问题。例如，一些项目环评手续不全，零星稀疏林、杂灌林被毁，少数低丘缓坡土地综合开发项目施工管理不严谨，在一定程度上影响了空气质量，也局部产生噪音扰民，但这种影响是短时的。为了既突破十堰发展空间不足的局限，又最大限度地保护耕地、生态环境和南水北调核心水源区水质，市委、市政府高度重视并已作出严格控制开山规模，建设生态宜居城市的决定。

低丘缓坡开发利用试点工作为山区城市带来的变化有目共睹，同时，其实施过程中产生的一些问题也必须引起警醒，找出有效措施和途径加以解决，以促进低丘缓坡开发利用向成熟的制度供给转变，成为新形势下国土部门服务保障山区城市科学发展、支持“四化”同步推进、全面建成小康社会的发力点、支撑点、突破点。为此，建议：

（一）建议国家坚持低丘缓坡试点政策供给。实践证明，低丘缓坡综合开发利用试点工作是山区城市在避让耕地条件下，通过推动工业、城镇上山，创造发展新空间，破解空间“瓶颈”制约的新视觉、新路子，也是国土部门在不同资源条件下实施土地差别化管理、创造性地实现“双保”有机统一、“双保双赢”的新思路、新法宝。鉴于此，建议国家加强总结、指导和规范，在探索完善的基础上，将低丘缓坡综合开发利用工作从试点上升到用地保障的政策层面，尽快形成制度供给，以坚定山区城市走新型城镇化之路、全面建成小康社会的信心、决心。

（二）建议通过差别化政策杠杆调动地方利用低丘缓坡荒滩等未利用地的积极性、可持续性。十堰市政府为自觉保护耕地，自2007年启动实施低丘缓坡治理以来，土地利用成本成倍增加，特别是工业用地成本从原来亩均不足10万元增加到20万元以上，用地成本居高不下，增加了地方政府发展工业，加快城镇化、工业化进程的负担。为支持低丘缓坡土地综合开发利用持续健康发展，建议借鉴云南做法，从行政、经济政策方面出台有利于引导、鼓励地方政府主动利用低丘缓坡荒滩等未利用地的倾斜性政策，特别是制定更加有效的经济杠杆政策，如提高耕地占用缴费标准，降低或返还占用山地、未利用地新增建设用地有偿使用费收取标准，以政策红利激发地方保护耕地、生态环境，转变土地管理利用方式的热情。

（此稿件由湖北省国土资源厅提供）