保障房改革胎动 结构优化成重点

原标题：保障房改革胎动 保障房超额完成任务 结构优化成重点

虽然尚未到住房和城乡建设部（以下简称“住建部”）公布第四季度全国城镇保障性安居工程完成情况的时间节点。11月以来，河北省、北京市、安徽省、江苏省等多地公布已经提前完成今年的任务量。

从全国总体情况来看，10月13日，住建部对外公布，截至今年9月底，全国城镇保障性安居工程已开工720万套，基本建成470万套，分别达到年度目标任务的103%和98%，完成投资10700亿元。今年的任务量超额完成已无悬念。

对于明年的保障房建设任务，住建部要求三个不低于：保障性安居工程开工任务总量不低于今年，棚户区改造开工任务量不低于今年，棚户区改造开工任务量不低于棚户区改造规划确定的明年计划规模。未来将有更多城镇中等偏下收入家庭、新就业人员和外来务工人员等住房困难群体受益。

然而，建设只是保障房工程的第一个环节。保障房的大难题还在后面，分配、监管和运行面临诸多问题。

资金瓶颈仍是最大问题

在目前经济下行、地方债务激增、政府平台融资能力下降的压力下，保障房也面临着巨大的资金压力。

根据相关政策，可用于保障房建设的财政资金包括地方土地出让金净收益的10%、地方政府债券收入、试点地区取得的房产税收入、部分国有资本收益和城市维护建设税收入等。

当前房地产市场低迷已然波及上游土地市场。数据显示，今年前三季度全国300个城市土地出让金总额为17109亿元，同比减少20%。土地出让收入的锐减直接影响了保障房建设资金的应用。此外，在地方财政吃紧的形势下，新发债券所融通资金大多用于偿还旧债。

资金不足仍然是束缚保障房市场正常开发的重要瓶颈，也让“收购商品房用于保障性住房”的可操作性面临考验。保障性住房的建设资金除了财政补贴，各种渠道的资金筹集也在积极尝试。

11月20日，建设银行和平安银行联合承销的50亿元“成都成房置业有限公司第一期非公开定向债务融资工具”成功发行，共为成都市保障性住房建设筹集资金50亿元，成为四川省第一只保障房私募债。这也是继北京、上海、南京等地后，成功发行保障房私募债的第四个城市，实现了保障房建设资金的开源试水。

在市场人士分析看来，除了综合收益，保障房私募债对银行来说显然还有更深层的意义。“保障房私募债比纯粹的保障房贷款更容易得到市场认可。”据权威人士透露，国家开发银行现阶段讨论倾向是根据不同省市情况，以省级为单位，适当放宽申贷项目条件，从而降低申贷项目门槛，扩大支持项目范围。此外，在贷款期限上，也会根据城市经济基础以及信用度进行评估，在风险可控的范围内，将贷款期限从10年延长至12年至15年。

“加大对保障性安居工程建设项目的支持是必然选择。当前经济发展动力不足，其中商业房地产投资增速的下滑，对经济也造成了较大压力。但新的增长动力例如中高端制造产业化新增能力还需一定过程，用棚户区改造、保障性住房投资可在一定程度托住房地产增长。”国家开发银行研究院副院长黄剑辉表示。

保障房需优化结构

住房和城乡建设部政策研究中心原副主任王珏林在接受记者采访时表示，“保障房是一项民生工程，国家层面抓的工作主要是开工、完工和分配问题。保障房分配只要保证公平的原则，可以适当调整标准。”而重要的是保障房的结构优化问题。

12月19日起，南京市将停止接受保障性限价房申请。据了解，今年南京市推出江宁上坊片区限价房。即便申购门槛降低，且房价比周边商品房便宜，但南京两年推出的5000套限价房，迄今仅接受2400余户的申请材料，明显供大于求。

“限价房将停止受理，既有政策因素，也有市场需求不足因素。”南京市住建委住房保障处处长蔡熹蔚坦言，接下来将“合并同类项”，限价房、经济适用房都会归并为共有产权房，明年开始推出。

像南京这样的地方保障房分配不出去的情况不是个例。河南省审计厅日前公布该省2013年城镇保障性安居工程跟踪审计结果。审计显示，因地处偏僻、配套市政基础设施不完善等原因，致使已建成保障性住房2.66万套空置超过一年。

“保障性住房的准入条件即进入的门槛、覆盖的范围应该是动态的，可调整的。低收入和住房困难的概念也是相对的，根据政府的财力、整个地区居民住房状况的摸底进行调整，定期公布。”住建部政策研究中心综合研究处处长赵路兴建议。

11月25日，铜陵市通过媒体发出了1199套保障性住房分配事项公告。和以往不同，此次推出的房源不再采取先租后售分配方式，而是推行租售并举、与政府共有产权的分配模式，这一做法在省内尚属首次。

“共有产权房一般政府产权占30%，个人占70%，政府以土地出让时让利，价格比市场价优惠30%。”王珏林表示，“共有产权房能够暂时缓解政府在解决保障房上的资金问题。”共有产权房可以使受益人群范围扩大，让原来达不到申请经适房的“夹心层”人群，也能享受到这一政策。同时又可依据不同的困难程度，约定不同产权比例，更利于“夹心层”量身购房。但对于是否适合大面积推广，赵路兴表示还要看目前这些试点城市的情况。

“回购商品房用于保障房”政策酝酿出台

一边是3600万套的保障性住房任务，一边是库存数额巨大的商品房供应量，如何在消化旧泡沫的同时不再催生新泡沫。中国房地产报记者11月26日从住建部权威人士处获悉，住建部正在研究打通保障房与商品房之间的通道，酝酿出台“回购或回租商品房用于保障性住房建设”的指导意见。

“保障房和商品房之间是可以打通的。保障房通过回购二手房或新房来解决，尤其在库存量过剩的当下，是可行之举。”住建部住房政策专家委员会副主任顾云昌在接受中国房地产报记者采访时表示。

但“实际操作中会有这样那样的问题，不是想做就能做的，需要酝酿一段时间。”顾云昌表示。

为商品房解套还是为加强保障

其实，关于回购商品房用于保障房建设的做法，在2008年中央提出加大保障房供应量时，就曾在地方政府间出现过，此举也曾被认为是“曲线救市”。

2008年底，江浙沪三地政府或高调或委婉地表达了下一步将以“购”替“建”完成部分保障性住房的安置计划。当时，在南京，4000套政府“团购”计划已付诸实施，主要是收购市场上的小户型存量楼盘。

广州在2009年的时候曾经由房管局出面，购买市区的小面积商品房作为公租房的储备；2010年，深圳市计划将9亿元用于购置保障性住房，回购的大多是滞销楼盘。

此外，贵州、湖南、湖北、陕西、福建等地政府均表示购买商品房用作保障房，其中，贵州早在三年前就付诸实际，以政府名义，从开发商或住户手中购买或回租市场上闲置的商品房。

此次住建部拟出台收购商品房用于保障性住房指导意见，无疑意味着地方政府收购商品房的做法获得政策支持，并有望大力推广。

“特别是一些地方商品房积压很多，当地房企为了解套，保证资金链不断裂，会有这种保本被回购的欲望。”顾云昌指出。

中国房地产研究会副会长、原建设部政策研究中心主任包宗华在接受中国房地产报记者采访时表示，这一政策出台的背景，是中国住房制度正在由住宅商品制回归现代住房制度。

据包宗华介绍，1998年房改以后，我国本应该走上现代住房制度正路，就是对中低收入家庭给以保障房，也就是1998年23号文中提出的住房供应体系，城市80%以上的家庭应由政府提供经济适用房，而不是自购商品房。

然而，一直到2008年，中国走的却是住房商品化制度的道路。

一直到2007年，我国保障房占整个住房供应的比例只占5%不到，商品房占到95%以上。

“这也是为什么一直到2007年中国房价越调控越涨的原因，根本的总住房制度没有解决。”包宗华表示。“到了2008年，政府开始加大保障房建设力度，2011年中央提出五年新建3600万套保障房，但即便建到这个数，中国的住房覆盖率也才20%，所以，政府就又提出回购商品房用于保障房。”

实操阶段：困难重重

由地方政府回购商品房用做保障房，一方面有利于消化市场高库存，缓解开发商压力，另一方面，避免资源浪费和产生新的保障房过剩泡沫。同时，对于保障性家庭而言，入住政府所回购的商品房，既节省了等待时间，又可以享受周边比较完善的配套和商业设施，避免了中低收入家庭聚集的“贫民窟”现象。

看似“一本万利”，然而，在实际操作层面，却面临诸多问题。

顾云昌对本报记者指出，一是套型面积，保障房套型面积和商品房套型面积存在差异，保障房一般是套均五六十平方米面积，而商品房一般都是套均八九十平方米以上。二是，政府资金问题，地方政府建保障房的钱多是通过商品房土地出让、税收来获得，市场不好的情况下，政府的钱也少了。三是，回购或回租价格，被收购商品房和被回租的商品房，租金价格和销售价格，政府与开发商或住户能不能谈拢也是个问题。

比如，广州在2009年的时候曾由房管局出面，购买市区小面积商品房作为公租房储备，但当业主得知政府的购房意图后，立即提价，广州市政府因购房成本过高只好作罢。

此外，顾云昌进一步指出，在不同城市，也存在一些矛盾，比如三四线城市库存压力比较大，但是保障性住房需求不大，而且往往这种城市里，保障房建的数量也不少；而一二线城市，保障房需求大，但是能够回购的商品房也不一定多。

所以，“需要对各地进行调研，由各地因地制宜。比如一线城市，如上海就遇到过这类问题，保障房建起来不好出租或没人买，但同时又有很多需要这种中低价位房子的人群买不到，这种价位的商品房供应量不够，那么，也可以把保障房变成商品房，这两者之间完全可以打通。”顾云昌分析道。

回购或回租商品房用于保障房的政策，除了会面临一系列操作技术上的困难之外，恐怕还会受制于来自于地方层面的利益纠葛。

包宗华对中国房地产报记者表示，“保障房建设，土地不要钱，所以地方政府首先就反对保障房建设，现在住建部提出回购商品房用于保障房，政府回购下来要花很多钱，相当于卖土地的钱又让他缩回去，结果会怎么样?”包宗华认为，回购商品房用于保障房，到底算不算高招，现在还说不清楚。

南京叫停限价房共有产权房或成新方向

日前，南京市住房制度改革办公室、住房保障办公室联名发出通知宣布，该市保障性限价住房（下称“限价房”）将于今年12月19日停止受理。

2012年12月开始南京市试行限价房，期限2年。如今2年即将期满，限价房宣告退出。

然而此次叫停限价房却不能以简单的“试行期满”来解释。对此，南京市住房保障办公室表示，限价房退出，既有政策因素，也有市场需求不足的因素。

戴德梁行南京公司总经理汤耀光认为，目前大部分城市房价已下降，加上申请家庭不多，限价房退出，与其说是试行失败，不如说继续执行意义不大。

“6月份以来，南京房价一直在跌，购房者关注的焦点仍然是刚需楼盘和交通便利的沿地铁线房源，对限价房并没有那么留意。”南京房地产业内人士尹霄飞指出。

定价九折性价比低

南京安居保障房建设发展有限公司是安居集团的子公司，负责南京四大保障房片区的建设和运营。据安居集团内部人士介绍，限价房分布在岱山、花岗、上坊三个片区，其中岱山片区房源最多，供应超过3000套住房。

根据规定，限价房套型面积以65平方米、75平方米、85平方米左右的中小户型为主，以同地段商品房价格的90%确定供应基准价格。

据悉，岱山片区限价房均价8010元/平方米，花岗片区均价8600元/平方米，上坊片区均价8400元/平方米。而目前花岗片区商品房均价已达12000元/平方米。此外，三大限价房片区都是由知名开发商开发，如绿城、中交集团、栖霞建设集团等，工程质量并不比商品房差。

然而，看似高性价比的限价房未能如预期般“不辱使命”。该人士指出，三大片区的限价房是分批入市的，花岗和上坊片区限价房总体去化还不错，而体量最大的岱山片区则冷清很多，整体去化不足一半。南京市住建委也公开表示，近2年来，限价房供应约5000套住房，但目前只接收到了2400户居民的申请材料，明显供大于求。

“花岗片区限价房总共800多套，目前已去化500多套。”负责该片区限价房开发的南京栖霞建设集团营销经理表示，目前岱山片区压力最大，不仅供应量大，而且位于配套严重不足的板桥地块，市场不买账是情理之中。

一方面，限价房可选择项目及户型不多，位置偏远，交通不便。另一方面，即使5年后入市转手同样要补回原购买价10%差价。汤耀光指出，在70%按揭贷款的情况下，购房人一次性只需多拿出总房价的3%即可。因此多数家庭仍倾向于选择地段、配套更佳的商品房。

其实，2013年底南京曾调整过限价房申购门槛。此前无购房记录的南京家庭，无论收入情况如何，都可以申购；具有南京市户口、名下无购房记录、缴纳2年社保的本科及以上学历的毕业生，也可申购。

“调整后申购门槛很低了，申请数也提升了一些。”该营销经理指出，但大部分购房者对限价房知之甚少。其实，政府也有对限价房冲击商品房市场的顾虑，因此对限价房的宣传并不多。

“虽然产品供给层面做到位了，但是在供需匹配方面是缺乏考虑的，最关键是此类住房很多位于郊区，定价9折的吸引力相对有限。”上海易居房地产研究院研究员严跃进直言。

共有产权房或成新方向

汤耀光直言，南京市政府2012年底推出限价房，一方面希望解决夹心阶层购房难的问题，另一方面也希望在一定程度上压抑上涨过快的房地产价格。

然而，事与愿违，试行近2年来，其并未像预期中受欢迎。随着限价房退出，南京市住房保障办公室称，限价房、经济适用房将会归并到共有产权房，南京正酝酿出台共有产权房管理办法，方案已初步拟定。南京市住房制度改革办公室工作人员也表示，共有产权房将很可能取代限价房，成为保障房未来发展的主要方向。