据测算中国房产市场市值已升至GDP300%至400%

正解新型城镇化

中国城镇化的方法、步骤和逻辑，是现有制度安排和产权安排在现实中博弈和演化的结果。未来新型城镇化之路，须在一系列制度安排和产权安排中做出顺应现实要求的突破

【作者：《财经》记者刘彦实习生罗一旺李茹君】

当下中国，罕有什么词汇能够像“城镇化”这样，凝聚起如此多利益相关方关注的目光，并密集牵动着人们的神经了。

2013年8月初，一场名为“中小城市发展：新动力、新机遇”的城市发展论坛在河北省张家口市的滑雪胜地崇礼举行。全国各地有数十位城市政府负责人参加，地方政府对于给予中小城市更多财权、增加土地指标呼声的热情，正与举办地崇礼炎炎夏季24摄氏度的低温构成反比。广东省广州市番禺区党组成员陈明捷“中小城市有土地、没指标，形成了地方刚性发展的瓶颈”一番话，得到了贵州省龙里县县长罗俊更多对大城市垄断资源不满的回应。

2013年8月中旬，毕业于中国政法大学的法治记者陈宝成，因征地拆迁冲突，被山东平度警方以涉嫌“非法拘禁”的理由刑事拘留。这位“80后”的记者用汽油瓶对抗推土机，牵引了众多目光。包括中国政法大学前校长江平在内的法学界人士组成的律师顾问团力挺陈宝成，再度引发了关于地方政府和农村土地所有权人在农村土地产权利益分配方面的巨大争议。而这一事件，不过是最近几年各类农地拆迁博弈中较近的一例。

2013年8月下旬，在历经将近半年的征集意见及修改后，被视为新型城镇化发展总纲的城镇化中长期发展规划，已经接近“完稿”。按照国家发改委设定的工作程序，在完成相关14个部委的会签之后，将报请国务院讨论批准，并最终上报中央政治局审议。但在部委会签中，这份事关未来十年经济发展动力的中长期发展规划将会以何种形式定调，目前尚不明确。

上述种种也意味着，对于地方政府来说，城镇化已然成为下一个十年发展的主要动力；对于被拆迁的农民来说，农地征收的成本与收益，关乎农民能否分享到改革红利的果实；对于进城农民工来说，关乎是否能够通过户籍制度等配套改革，实现真正融入城市和成为城市的居民；对于学者来说，如何平衡法律与现实，并寻找到制度的公平与正义，都胶着在“城镇化”一词上。而在现实的演化中，这一切问题的解决，都需要各方彼此的让渡和妥协，按照市场和现实演进的逻辑，做出必要的制度修正和产权让渡。

《财经》记者获悉，虽然城镇化中长期发展规划已经接近完稿，但由于相关利益各方在户籍制度等方面争议的存在，在十八届三中全会确定总体发展思路后，此一规划最终定稿的可能性较大。

政府的逻辑

“推进城镇化，核心是人的城镇化。” 2013年1月15日，国务院总理李克强在国家粮食局科学研究院考察调研时所说的这番话，成为新型城镇化的主要核心。而这一核心的确定，与过去十多年以地的城镇化而非人的城镇化为发展主导模式的失序状态有关。

政府现有的土地开发模式，显然弊端重重。

3月30日，国土资源部副部长胡存智在2013中国城镇化高层国际论坛上表示，中国土地的城镇化远快于人口的城镇化，最近20年来尤为明显。

胡存智给出的数据是，从1990年到2000年，中国城市建设用地面积扩大了90%，但是人口仅仅增长了52%、53%，土地城镇化是人口城镇化的1.71倍。2000年到2010年十年间，情况仍然如此，城市土地的城镇化扩张了83.41%，人的城镇化仅仅增长了45%。

由此测算，2000年以来的十多年时间，中国的土地城镇化是人的城镇化的1.85倍，而国际公认的标准是1.12倍。

扭转土地城镇化速度过快的弊端，出路只有两个：一是需要控制城镇用地速度的过快扩张，二是加速进行人口的城镇化，使更多城市发挥人口集聚作用，并成为城镇化持续吸引投资，增加消费的动力。

这两者对于各级政府来说，皆非易事。

在现行财政分税制度和土地制度下，土地出让金收入成为各级政府的一项主要收入来源。地价上升，则意味着政府出让土地收益的猛增。2013年7月23日，在北京市朝阳区孙河乡，中粮地产[简介最新动态]以23.6亿元、配建公租房3.3万平方米的条件竞得该区域的HIJ地块，楼面单价超过4.4万元/平方米，即每平方厘米4元多，成为北京楼面单价最高的地块，可谓“寸土寸金”。

空头基金尼克斯掌门人詹姆斯·查诺斯日前接受日本媒体采访时称，中国当下的房地产热，与上世纪80年代后期的日本非常相像，巨大的房产泡沫规模会对中国的实体经济和金融体系在未来产生巨大隐患。

据查诺斯测算，从建设成本来看，中国房产市场的价值已升至GDP的300%－400%，而1989年日本的这一比例为375%。

急剧升高的地价将进一步推高房价，并累积更多的风险。但在新一轮城镇化中，地方政府继续依赖现有的卖地模式很难改变。这就带来了对城市政府职能的疑问，政府的主要服务目标，究竟是赚钱，还是提供制度规则和公共用品服务？国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁给出的解救之道，似乎可以将继续赚钱、实现制度公平和提供均等化服务三者的利好统一起来。

李铁在回答《财经》记者的提问时说：“我们国家所有的有关城镇化约束性的政策，都是中国独有的。在改革过程中，解铃还需系铃人。政府应主动地去把制约城镇化发展的障碍，如户籍管理制度、土地管理制度、行政等级化的管理体制，包括融资问题等等拔掉，更多地发挥市场配置资源的功能。当政府把‘套’解了，限制因素取消了，市场作用就会自动地发挥出来了。”

在李铁的描述中，首先，如果能够将大城市现在享有的更多财权、土地利用指标和城市发展条件下放给中小城市，那么，中小城市过去没有得到充分释放的发展机会，本身就可以形成新的发展动力。

“全国人大和全国政协6月听取国家发改委代表国务院所作的关于城镇化发展的报告，关于城镇化发展的路径，认识不完全一致。”国务院研究室副主任黄守宏在崇礼的城市发展论坛上说。他反问，“行政管理体制不更新，中小城市没有发展空间。大城市的极化效应还在集聚，但大城市不吐血，小城市能发展吗？”

但这种给中小地方城市更多地权和财权的主张，频频遭到各方的质疑。主要原因除了如果全国性开发导致中西部生态资源破坏，导致中国城市规划设计研究院副院长杨保军所言的“洗脚水原来在东部的下游，现在倒浇到头上来”的生态灾难之外，地方债务累积的风险也成为考量因素之一。在崇礼参加城市发展论坛的中国建设银行投行部总经理黄曦，最担心的问题就是地方债务这一项。

事实是，地方政府城镇化开发的热情一浪高过一浪。这种热情与上级政府垄断资源的现实相激，难免会让下级政府牢骚满腹，甚至不惜违规。

国务院发展研究中心副主任韩俊在2013中国城镇化高层论坛上表示，“现在几乎所有的城市所有的省份，城市化过程当中，土地供求都非常紧张”，“城镇化需要土地，基础设施、工业都需要土地，但用地指标如此紧张，导致矛盾很大”。

韩俊称，到去年11月底，全国新增建设用地面积821万亩，占用耕地接近500万亩，其中，基础设施占地360万－370万亩，工矿用地260万地，商业用地210万亩，也就是说，基础设施占地成为用地第一大户。

“去年我国某大省建设用地供地面积1.5万公顷，需求是4.5万公顷。而江苏省和浙江省在上世纪90年代工业化最快的时期，一年占地只有2万公顷。”韩俊说。

广东省广州市番禺区党组成员、现代产业基地总指挥陈明捷在参加崇礼的城市发展论坛时则抱怨说，中央政府应当把整个税收的分成比例做出向下级政府的让渡，并尽快明确下来，使得地方政府减少一点卖地的冲动。“有一个南方电网的项目在我们区里面，我们给了100亩地给它，后来凡是省属的企业税收全部归省一级政府，那我们地方就一分钱都没有了。”

贵州省龙里县县长罗俊，因为“求发展”而成为被国土资源部处分了三次的“专业户”。中铁建要在龙里建一个综合性的生态城，爆发性的土地需求与紧张的土地利用指标之间，就容易发生尖锐冲突。“我增值税的85%都上收了，不卖地怎么办？”罗俊面临土地指标紧张的困惑，与中央政府试图降低土地的城镇化比例、提高人的城镇化比例、控制城镇用地速度过快扩张的意图之间，出现了极大的张力。

与遏制土地的城镇化比起来，人的城镇化，对地方政府现有财政支撑能力也构成了不小的挑战。

中国社科院发布的《城市蓝皮书》谈及中国城镇化成本时指出，在2030年前，中国还有3.9亿农民需要市民化，农民工市民化的人均公共成本约13.1万元，粗略计算，市民化所需公共成本约51万亿元。

但在李铁的账本中，致力于人的城镇化，政府为新移民提供公共用品服务，负担并不重，甚至可以成为促进城市经济发展的动力。

农民工进城之后，衣食住行都会增加在城市的消费。但如果户籍制度不改革，附着在户口上面的公共品如教育、医疗、保险等不能实现，则会对城市投资与消费形成双重抑制。“所以如果实行户籍改革，长远来看可以吸引更多投资，增加消费，对城市发展有利，是有钱赚的。”李铁说。

在杨保军看来，人的城镇化更重要的是要注重人口结构，人口数量应该排在第二位。要重视现有的具有80%意愿留在城市的农民工二代，这批人据他测算有6000万人口左右。在他看来，经济发展无非就是生产和消费。无论是生产还是消费，年轻人都能比老年人更加助推经济的发展，也优化大城市的人口老龄化趋势。

根据全国人民代表大会财政经济委员会副主任委员辜胜阻的研究，按照现有城镇化速度，未来五年的城市新增消费需求，将从2011年的16万亿元提升到2016年的30万亿元左右；同时，城镇化本身也将拉动基础设施、房地产等行业的投资需求，未来十年近4亿城[简介最新动态]镇化人口，以人均10万元的固定资产投资标准计算，能够增加40万亿元的投资需求。所以，如果政策得当，城镇化在经济增长和结构调整等方面，具有极大的“宏观效应”，这是一笔“收入”的大账。

“政府财力其实是可支撑的。按农民工进城的成本来算，财政投入并不大。”李铁告诉《财经》记者，根据重庆户改经验，财政投入在每个城市新移民身上的钱约有12万元左右。这其中，三分之一是属于政府要拿的钱，三分之二属于社保，社保里面的有二分之一是企业要拿的，二分之一是农民要拿的。

“政府要投入的这一部分，第一个要修建一些学校，会增加一些预算支出；第二就是农民进城以后的基础设施建设，所有的这些成本至少要十年，平均每年一个农民工1万元。每年1万元钱，70%是要农民和企业自己出钱， 剩下的部分由中央政府、省级政府、地方政府共同负担，所以也不完全是由某一级财政负担，压力可以减少很多。”李铁说。

“长时段综合来看，每人差不多统共需要的政府补贴有3万－4万元。”重庆市綦江区委常委、副区长赵文先给《财经》记者算账说。但他认为，这笔钱对于中小城市来说不是不成问题，而是很成问题。

出路似乎仍然是从土地中生钱。不过赵文先谋求的土地生钱模式，是一种硬化集体土地产权带来的收益由农民和城市政府共享的机制设计，并在其间，引入市场的力量。

市场的逻辑

借助市场与社会的力量而非由政府来全盘主导中国新一轮的城镇化，已经渐渐成为各方的主流声音。

“要把政府主导这个历史形成的模式做一点修订，要一部分钱还给市场，一部分权一部分控制机制还给社会，因为市场和社会的机制有更大的弹性，更适合处理我们完全不知道的事物，更有弹性地驾驭城市化的发展。”北京大学国家发展研究院教授周其仁，在2013中国城镇化高层国际论坛上，呼吁让市场和社会力量更多参与中国的城镇化建设。

城镇化的市场具体参与者也提出了同样的诉求。“我们最担心的是，你不管人家就业，也不管人家住宿，你非得把人家拉到城市里来，这样绝对不可以，也不可能。政府能不能从制度和法律的改变来执行，去进行宏观经济的指导，千万不要去微观指导，越微观，越不可行；越具体，越难办。”王志纲工作室的总经理任国刚也对《财经》记者说。

王志纲工作室是一家专门为城镇化提供智库服务的房地产咨询企业，在全国有六家分公司。从2001年开始，这家公司先后与碧桂园[简介最新动态]、龙湖地产、华夏幸福基业等全国知名的房地产商合作，现在正在参与“顺德再造”等多个新型城镇化项目。在任国刚眼中，由于政府掌控资源过多，手伸得太长，包括“鬼城”现象在内的城镇化质量不高、效率不高等问题，政府要承担相当一部分责任。

据报道，在辽宁铁岭新城，商品房的入住率不足四成。晚间除了最有人气的楼盘平均每两层有一户亮灯外，其余的住宅楼基本每栋只有两三户亮灯。铁岭新城的楼盘均价在3000元－4000元每平方米之间，价格并非高昂，却也出现了类似鄂尔多斯一样的“鬼城”现象。

在任国刚眼中，类似铁岭新城这样的鬼城，恰恰很可能是政府主导的结果。他以北京的卫星城市燕郊为例，2000年初，“当地政府本来按照工业园区去做，但后来因为北京周边地价飙升，燕郊甚至把原来的工业用地，又变成了住宅用地”，所以就变成了如今功能单一的“卧城”。而与燕郊同属廊坊市的固安，则由于“城市运营商”华夏幸福基业来与政府共同主导开发，政府只做规划，严格限定固安的开发过程中，必须有工业园区的配套引入，从而走出了一条与燕郊迥异的“产城一体化”发展路径。

“政府来做，很容易全部做成房地产，因为钱是装到他自己腰包里的。而企业不做工业项目，政府就不会同意。你说这两种模式哪一种更优？”任国刚说。

任国刚所言的导因于市场需求、市场化操作模式而带来的“产城一体化”城市发展模式，也恰恰符合中央“以产业化带动就业，实现‘人的城镇化’”这一核心。

《财经》记者获悉，产业化与城镇化相结合的思路，已成为城镇化中长期发展规划主导路径的“共识”。参与规划调研的调研组，提出了“与城镇化同步甚至先导实现产业化，以持续稳定的就业机会增长，带动以‘人’为核心的城镇化平稳、持续发展”的想法。

国家发改委副主任徐宪平在今年3月举行的2013中国城镇化高层国际论坛上也表示，当前一个时期是中国转方式、调结构的重要时期，“中国的城镇化，将致力于以提高质量为主的转型发展新阶段”。

由企业主导开发的模式，显然在质量和效率上比政府更优。比如同样是工业园区的招商，华夏幸福基业公司有专业的600人在招商，而一个区县级政府的招商人员，不过10人左右，在效率和集约化优势方面，政府工作的差距显然明显。

“新一轮城镇化，要市场主导，政府引领，公民自愿。市场可以参与前期开发投入基础设施建设，采取政府购买、特许经营的办法。包括这块土地用不用开发、开发时序、投资强度，这都可以由市场来决定，交给企业，企业比我们政府要敏感得多。”重庆市綦江区区委常委、副区长赵文先对《财经》记者说。

市场主导的好处，除了事关城镇化的质量和效率外，还可以平息城镇化发展以大城市还是以中等城市或中小城镇为主要发展模式的争议。

在过去十年的城市开发中，由大城市带动的发展战略导致的城市建设支撑能力等问题，越来越突出。

“在现行体制下，大量的资源通过行政手段集中在高等级城市了。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁回答《财经》记者的提问时说，“比如土地资源，所有的土地计划分配指标是按照传统的计划经济方式向下分配的，哪个城市能获得更多的优质资源？基本都截留在高等级城市。”

在李铁看来，财政分税制的上缴机制和土地指标的小城市歧视政策，是中小城市发展不力的重要原因。发改委城市和小城镇改革发展中心的工作人员在浙江、江苏、广东进行调查发现，大量中小城市的税、小城镇的税基本给上缴给上级政府，只能留给自身可怜的10%。小城市把财政资源上缴给上级城市，上级城市既能拿到土地指标，又能拿到下级政府的财政资源，就造成了地级以上大城市发展快，中小城市越发萎靡不振的状况。而当大城市获得了更多发展机会时，也就能吸引更多的外来人口，对城市包括交通等多方面的支撑能力形成挑战。

但在中国城市规划设计研究院副院长杨保军看来，已有的大城市集群为主导的发展模式和下一步应当以县域为主体的小城镇发展战略，却既是国际分工体系竞争分工和既有市场化本身的结果，也是下一步国家应当着力的方向。

大型城市群人口、资金、经济密度高，单位面积产出大，既是人才集聚、智力资源最丰富的地方，也是最有活力的地方。杨保军在研究中发现，在全球竞争格局中，任何一个地方的发明创造和革新，基本上都是从大型城市群中创造出来。中国自加入WTO以来，国际竞争与合作使得中国的京津、珠三角、长三角等城市集群效应越发明显。因此，大城市的扩张是必然趋势，中央政府应充分利用这些优势，使上述地区进一步发挥其集聚效应和城市带动功能。

“产业集聚、人口集聚，才能有城市的集聚，产业都没有，都是一些房地产商炒作的概念，把房子推销出去、卖出去，成本就转嫁到银行和老百姓了。有多大产业带来的能量，你才能支撑多大的城市。”广东省广州市增城国家经济开发区管委会副主任、增城市委常委刘棕会也如此判断。他反对不论条件地发展一窝蜂式的城市化，“宁可慢一点，做对的事情”。

刘棕会任职的增城国家经济技术开发区和增城市，作为与广州市功能互补的一个配套卫星城市而存在，在其北部注重生态型建设，保留了青山绿水、温泉瀑布，成为珠三角的翡翠；而在增城中部，则承担起了为珠三角地区输送劳动技术人才的任务。

刘棕会现在主推的园区项目之一，是增城中部建立的职教城。他认为，现在的珠三角和长三角地区，产业要转型形升级的一个必要前提，是劳动大军要脱胎换骨。所以干脆园区自己搞职业教育培训。第一批已有职业院校31所入驻。这可以为珠三角提供源源不断的技术服务，同时也为园区招商提供了极大的便利。

“国家发展到现在，投资边际效益在递减，所以下一步必须是创新推动。创新来源于两块，一是制度创新，一是技术创新。技术创新需要人才，中小城市没有多少人才。全球竞争格局下，一个国家和另一个国家竞争，竞争单元就改成城市群了，或者说包含以核心城市为核心的周边地区。”杨保军说，从国家技术创新竞争的角度，也必须重视大城市发展战略。

除了大城市集群发展战略外，以县域为核心的中小城镇发展战略，也受到了众多研究者的认可。

杨保军在研究中发现，中国的打工人群有2.6亿人，这其中，50岁以上的打工者中，有80%的人有意愿返乡。但是这些人群并不返回原来的村庄，而是大多将打工的钱攒下来，在县城买房，或者投资设厂、开店铺。他所在的家乡江西吉水县，县城房屋的平均价格在每平方米5000元左右，甚至略高于吉水县所属的地级市吉安市。

巧合的是，任国刚也发现，中国城镇化的真实发展路径，基本符合杨保军所描述的市场结果。

任国刚描述了他参与的三种中国城镇化发展模式：

一种是完全由市场主导的“浙江模式”。主要指东部沿海发达地区，以工业化带动、以农民自发为主体的、服务于工业发展的城镇化模式。在这种较为粗放的发展模式中，工业化超前于城市化，市场强、政府弱。典型城市是浙江的温州、义乌，广东的顺德和东莞等。在这些区域的城镇化中，工业区、物流区、商贸市场，建设主体、运营主体都是村办或者农民自发结合的组织。而新型城镇化，则是在这些已经自发的、较为粗放的城市化基础上，进行产业结构调整和城市化再造。

第二种就是杨保军和刘棕会提倡的大都市周边发展模式，这源于真实的大城市集群发展需要。如北京周边的燕郊、固安等卫星城市，就是由北京向外疏解一些产业，如汽车零配件产业、IT制造业的辐射和带动而来；增城市属于广州的后花园和职业培训基地，江苏省的昆山和苏州工业园，则发轫于长三角都市群的集聚效应。这些大城市群的发展，本身既是国家政策资源倾斜的结果，又与市场资源的自发汇聚相融合。参与市场的各方以利润为主导，自然是哪里有钱赚去哪里。因此，尽管对于大城市发展有很多不同声音，但任国刚坚持认为，大城市的进一步扩张是挡不住的。

第三种，则完全属于中西部等偏远山区的小城市，除了发展特色旅游和历史文化项目以外，很难靠市场去发展。这一部分，应该“政府反哺农业，农民自己造血”。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令，在8月2日举行的“中小城市发展：新动力、新机遇”城市发展论坛上说，“我的建议，就是首先全国性的政策一定不要再搞了，一定要出台针对性的，因地制宜的政策”。

他认为，针对西部一些风景优美的地区，人们更需要一个“新鲜空气，美味佳肴，青山绿水”的低碳型、绿色型小城镇，最不缺的就是“工业城市、煤炭城市、石油城市”。但一则西部不可能都每个城市按照这种模式发展，二则这一部分小城镇即便开发，投资发展的钱从哪里来？

产权的逻辑

钱从哪里来？这也是重庆市綦江区委常委、副区长赵文先思考的问题。赵文先是中组部和团中央第13批赴渝博士服务团的成员之一。他此前的身份，是国家粮食局监督检查司副司长。

曾自以为熟悉三农的赵文先来到地方之前，认为中央政府部门的决策往往是对的，到了地方才发现，“全错了”，“地方实践走在了制度变革的前头，政策制定往往是落后的”。

面积2748平方公里、人口122万人的綦江区，是重庆全国统筹城乡综合配套改革试验区和成渝城市群的组成部分之一。綦江区目前正在申报国家发改委的“新型城镇化国家级中小城市综合改革试点”，但目前还没有下文。

赵文先认为，“人的城镇化，路径怎么走”，“关键问题还在土地上，土地政策必须改革”。

赵文先说，这次城镇化的核心问题应该是土地改革，是一次“以解决农民进城的土地收益分配问题为结构核心的改革”。

綦江区在过去的重庆全国统筹城乡综合配套改革试验中，已有的地票设计虽然使农村集体受益不少，但赵文先认为改革的步子还可以迈得更大一点。具体说来，綦江区申请中小城市综合改革先行先试的诉求有以下几个方面：

一、探索农村土地产权制度改革，将农村集体资产量化确权到人，硬化农民对农地和集体建设用地的财产权。在农村所有土地确权到人的基础上，开展“农村承包地换股换租增加进城农民保障，推动农业集约化经营；宅基地换房换地方，实行城镇化集中居住”。

二、打通农村建设用地到城市国有建设用地的制度通道，开展土地利用和综合改革试点，深化地票、增减挂钩试点成果，“引导工业和城镇建设使用低丘缓坡地和未利用土地，农村土地综合整治节约指标实行区域内有偿调剂”。

三、探索集体建设用地与国有建设用地“同地同权”，允许宅基地及地上房屋向集体组织以外的单位和个人有偿转让。将集体建设用地与国有土地的地租级差收入，主要用于农民工进城的基本公共用品供给。

在綦江区的这番产权设计中，农民分享的权益，要远远高于此前未硬化之前的设计。而城市政府，也因此获益匪浅。最重要的是，城市政府可以拿到农民手中的建设用地，直接在管辖区域内实行调剂。

而据《财经》记者了解，重庆市此前城市设施投入巨大的一个主要原因之一，就是各个区的建设用地指标，可以调剂到主城区使用。由于主城区的土地溢价比非主城区高，所以重庆市政府获益巨大。

綦江区之所以想出如此创新，与受到的土地指标约束有关。“第一个是政府没钱去拆迁，拆迁一亩的成本大概是35万元，政府没钱拆迁，地供不上去；第二个就是土地利用规划的指标已经没有多少了，这也就把地方政府困住了。”赵文先说。

早在重庆申请之前，成都的蛟龙工业港工业园区、江苏省昆山市就已经开始了“租用”农地进行工业开发等的诸多尝试。浙江省的嘉兴市，2008年启动了以增减挂钩为核心的“两分两换”(宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，以土地承包经营权换股换租换保障、以宅基地换钱换房换地方)试点，宁波市也开展了土地换股试验。这些试点，与重庆綦江区的改革想法多有异曲同工之处。

产权安排决定着收入及财富归属。中国现有的农村集体土地，分为集体农地和集体建设用地两种。要想成为城镇化的建设用地，两者都须经国家征用，将集体土地转为国有土地。这种残缺的产权，使得农民在获取城市化的收益中份额占比较小，而城市政府获取份额较大。

但成渝统筹城乡综合改革试验中，对农民土地权利进行的确权和更多硬化措施，带来的是农民更多分享了城市化的收益。

北京大学国家发展研究院综合课题组对成都试验的研究中发现，2003年－2008年间，全国各直辖市与省会城市城乡收入差距变动趋势中，1000万人口以上的特大城市，更难缩小城乡居民收入差距。

五年之内，五个超过1000万人口的特大城市中，北京、上海、天津三个城市的城乡居民收入差距都有扩大，而只有开展了统筹城乡综合改革实验的成都和重庆两地，在缩小中。重庆由3.654下降到3.482，成都由2.637下降到2.614。

尽管如此，这样的产权硬化，仍难尽善尽美。

制度和产权的改变，导源于现实需求的刺激和紧张。2013年8月发生在山东平度的拆迁事件，其实是农民的土地产权硬化需求与政府的级差地租收益之间的一种博弈。

中国社会科学院发布的2013年《社会蓝皮书》指出，近年来，每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起甚至10余万起。而其中，因征地拆迁引发的群体性事件占一半左右。

而一位接近国土资源部的人士称，国土资源部在2013年制定的“农村集体经营性建设用地流转规范”“开展农村宅基地试点”等改革工作，在“人的城镇化”方面多有着力。

当《财经》记者问赵文先，为何农民不能直接在集体建设用地上盖商品房，或者在符合政府规划的详规前提下自己进行自主开发时，赵文先摇摇头，“我们还没走到那一步”。

经济学家周其仁在北京大学国家发展研究院课题组对成都实验进行研究形成的《还权赋能：奠定长期发展的基础》报告中指出，“农民问题的根本解决离不开城镇化加速，可在征地基础上推进城镇化，却又不断地侵害着农民的财产权利和收入。这是一个棘手的，历史性的两难挑战。”

而解决的方案，无非是“还权赋能”，“积极寻找增加农村和农民分享城市化收益的实际途经”，加大政府征地所得对农民的返还，可谓其径之一。

据《财经》了解，十八届三中全会后启动的土地管理制度改革有可能包括，在保留现有征地制度的前提下，“缩小征地范围，改产值补偿为市场价值补偿；在保持用途管制的前提下，规范农村经营性集体建设用地的流转；依托现有土地交易机构，建立城乡统一的建设用地市场”等内容。

但在现有制度与现实的双重约束下，农民做为直接产权人和受益人的集体建设用地想不经征用就直接入市，看起来仍然会受到大多数城市政府的继续抵制。但现实中，也会有更多像重庆綦江区这样的地方愿意在博弈中寻求妥协和让渡利益，并在产权安排实践中，做出平衡各方的种种努力和突破。