李波：“房产税”改征“房地产税”更公平

李波中南财经政法大学财税学院教授、博导。兼任中国税务学会学术研究委员、中国国际税收研究会理事、湖北省税务学会常务理事。主要研究方向为税收理论与实务。

房地产税的开征是我国社会利益分配格局改变的必然。社会财富总量的扩张和个人财产的累积迫切需要运用财产课税手段进行调节。作为对社会财富存量的课税，房地产税对于调节收入与财富分配具有重要的作用，在解决体制改革过程中的收入分配不公平问题上，房地产税有着积极的意义。

实现公平分配功能的房地产税至少有这么三个特征：一是建立市场价值体系的房地产税模式。二是征税对象界定为房地产。三是税率由中央政府统一立法、规定幅度税率。

对收入分配起到调节作用

改革开放30多年来，我国社会生产力飞速发展，社会财富总量有了很大增加。但居民收入分配格局和收入差距也发生了显著的变化，突出表现在：社会财富向少数人集中，社会贫富悬殊加大；财富的差别或贫富的差别，一方面表现在收入差距上，另一方面表现在财产差距上。

据国家统计局的调查显示，最高收入10%的富裕家庭其财产总额占全部居民财产的45.0%，最低收入10%的家庭其财产总额占全部居民财产的1.4%，而城市居民家庭财产的基尼系数为0.51，已高于0.32的城市居民收入基尼系数。根据财政部2009年调查，2008年10%的富裕家庭占城市居民全部财产的45%，而最低收入10%的家庭其财产总额占全部居民财产的1.4%。如果不对居民财产进行税收调节，那么只会加剧“马太效应”，进一步恶化收入分配形势。

由于个人所得税主要是对即时收入进行调节，因此，迫切需要运用房地产税来对财富的存量进行调节。但我国现行房地产税只是地方政府的一个小税种，对居民财富差距的调节作用极为有限。因此重新认识房地产税的功能，把它作为税收体系的重要组成部分，不仅能够有效地调节收入与财富的差距，而且有助于为整个税制的全面改革，为分税制财政体制的真正完善提供较大的回旋余地。

收入分配不公是市场失灵的固有现象。市场机制无法依靠其自身力量履行公平职责，而税收是政府可以利用的调控收入分配不公的重要经济杠杆之一。

在任何一个国家，个人收入分配主要表现在收入的获得、使用、积累和转让等环节。收入来源包括要素收入、利息收入和财产性收入等，个人所得税的征收主要是在个人收入分配的获取环节中得以实现，它是对财富的流量进行调节的最主要手段。但个人所得税无法在财富累积、转让的环节上发挥作用，而房地产税正好具有对财富存量进行调节的作用，正好弥补了个人所得税的不足。财产多的人多征税，财产少的人少征税，无财产的人不征税。通过房地产税税率的变化以及财富存量的价值变化使得一部分财富从富人的手中转移到穷人的手中，避免财富过多的集中在一小部分人手中，可以缩小社会贫富差距。

向居民开征条件尚不成熟

现行房产税是对经营性房产征收的，要实现公平分配功能的房地产税改革，必须延伸到对居民个人拥有的住宅在保有环节征税。但客观说目前条件还不太成熟。当前急需做好广泛深入的调研工作，总结重庆、上海试点经验，取得社会共识，凝聚最广大民众意愿。

首先必须澄清，房地产税制改革并不意味着会对所有房地产拥有者都征收统一的房地产税。必须考虑居民负担能力、社会稳定及财政需要，进行慎重研究。大部分用于满足基本生活居住需要的房地产不进入房地产税课征范围，这一块通过房地产税税收减免或优惠措施会将绝大部分（但不是全部）城镇中低收入者甚至农民排除在纳税对象之外，这是符合调节收入分配的政策取向的。

研究设计新的房地产税制度不应提高房地产税费宏观水平，必须结合整体税负结构的调整推出。这就必然要求根据现有房地产五个税种的实际性质和功能定位，对其进行整合归并。我个人建议，无需开征新的税种，通过保留现行房产税并改革为新的房地产税。在现有房产税框架下，通过规范对“非营业性住房”的合理解释，渐进地实现对居民住宅征税的改革目标。其他四个税种分别归并到相关税种。

土地增值税作为对资本利得的课税，分别并入企业所得税和个人所得税。城镇土地使用税、耕地占用税作为交易环节课税，并入增值税（增值税营业税一体化改革前可先并入营业税）。契税并入现行印花税之“产权转移书据”税目下征收。特别是，在土地出让金实际上成为地方政府重要财源的现实情况下，还需要调整新的房地产税与土地出让金以及其他相关收费的关系；税种之间注意衔接，如实行个人缴纳的房地产税允许在个人所得税前扣除或抵免。

征税对象不应割裂房产和地产

我国现行房地产税收体系的基本框架涉及到12种房地产税费，由房地产的取得（开发）、转让（交易）和保有三个阶段的税收制度构成。其中专门针对房地产而设置的税种有房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、土地增值税（以下合称房地产“五税”）。这五个税种的问题在于：首先，房地产税收入比重低，难以发挥收入分配功能。房地产“五税”收入占全国税收收入平均比重仅为5%，到2011年占全国税收收入比重仍低于10%。收入规模和占比的低下，使得房地产税不能有效发挥调控国民收入的功能；其次，房地产税税负分配不尽合理。目前的现实是，由于税制设计不科学、税负分配极不合理，房地产对GDP与对税收的贡献很不相称；第三，房地产保有环节与流转环节税负水平失衡，对财产增值调控不力。近年来全国房地产市场流转环节的税负水平大致在16%左右，远高于保有环节的0.15%，现行房地产税制格局是典型的“重流转轻保有”的税负分配格局；最后，房地产税种功能重叠，未起到调节居民之间财产差距的作用。我国现行房地产税的立法模式是，房地产课税对象根据房产地产性质分别立法和设置税种，各税种的课税对象存在交叉，导致各个税种功能重叠冲突，作用抵消。例如，现行房产税课税对象是房屋建筑物，但是实际上房产税的课税对象是“土地+房屋建筑物”，存在一定程度的重复征税。

能够实现公平分配功能的房地产税至少有这么三个特征：一是建立市场价值体系的房地产税模式。世界大多数市场经济国家选择采用市场（评估）价值为计税依据。与年值体系相比，市场价值评估由市场决定房地产价值，市场价值体系具有诸多优势。我国房地产税改革的基本目标既然是实现收入分配的公平，因此对现行房产税中经营性房地产应由按原值征税改为按市场评估值征税，建立以市场价值体系为基础、按幅度比例税率、在统一评估比率基础上评估征税的房地产税课税模式。

二是征税对象界定为房地产。需要将现有房产税征税范围扩大到房产和地产，有助于明确、统一和规范征税对象范围。土地和房屋建筑物不再人为割裂、分离，保证了征税对象的统一性和完整性。土地和建筑物的价值密不可分。房产不仅地理上依附地产，房价和地价更是紧密相连，因为房屋所处地段的繁华程度不同，稀缺程度不一，房屋的价值也大不相同，因此，财产价值评估常常是将两者结合在一起的。房地产税如果对房屋和土地分开计征并不具备征管和评税工作的可操作性。

三是税率由中央政府统一立法、规定幅度税率。考虑到简明税制，由中央政府统一立法，规定税率幅度，地方政府可在统一规定的税率幅度内，根据当地经济发展状况确定具体适用税率。房地产税税率幅度（区间）的合理选择，需要综合考虑税基和税率相互影响而产生的税额大小，以及纳税人的税收负担能力和地方政府的财政支出规模需要，使房地产税税收总额不高于改革前的总税费水平。