叶檀：甩卖土地不能带来优质的城镇化

6月26日，在第十二届全国人大常委会第三次会议上，国家发改委主任徐绍史作了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》。对人口城市化，相关表述为“按照因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点，兼顾异地就业城镇人口，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。

户籍制度松绑路线图勾勒出，先放开小城镇与小城市落户限制，而后放开中等城市，最后是大城市大城市户口依然具有极高的含金量，小城镇是吸引农村人口的主力，如同大量卫星，拱卫在城市群核心城市的外围。城市群建设成功时，这些外围城市与核心城市形成互相依赖的主体。中国的一个个城市群好比一个个银河系，最后构成壮观的城市宇宙。

这是渐进的户籍改革之路，在没有建立公共财政体制与均等的公共服务分配机制之前，彻底放松户籍的结果，更有可能是拉美部分地区的贫民窟模式，而非日本、韩国式的有序模式。

对于城市化的成本不妨考虑的高一些，再高一些，如此才能在推进时有备无患。

在城镇尤其是大城市，已经归入城镇化人口统计口径的常住人口，与户籍人口之间在公共资源的享有等诸多方面存在明显的落差。2000年以来，城镇化率年均提高1.36个百分点，2012年城镇化率达到52.57%，实际进入城市户籍体系的城市化率仅为30%多。

据公安部统计，从2010到2012年，全国农业人口落户城镇的数量为2505万人，平均每年达835万人。每年农业人口大比例流入城镇，意味着农村居民在总人口中的比例将逐渐下降。不可忽视的是，有2亿多农民工及其随迁子女纳入城镇人口统计，他们长年在城市工作、生活，但从福利保障属性论，依然属于农村居民。

我国的城镇化，人口迁移路线很大程度上取决于政府的规划与城市资源集中度。第一步放松小城镇户籍限制，其最大障碍是小城镇的财政压力如何解决。多数小城镇远离大城市，土地溢价不高、就业机会远不能满足需求、市场中行政色彩浓厚，无力解决农村居民落户的长期成本。

解决财政问题的良方是培育较高的土地溢价，前提是建立公共财政体制、合理的税收制度，导入企业与市场。根据发改委的报告，从2000年到2011年，我国城市建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增速，城镇建设用地年均增长110万亩以上，但开发强度普遍偏低，工业用地容积率一般只有0.3—0.6，而发达国家和地区一般在1以上。我国的土地使用效率不及发达国家的一半，说明一些地方在财政压力下，不断推出低价土地甚至以零地价吸引企业。单位面积创造的GDP远不及经济发达地区，靠廉价甩卖土地无法提升经济发展的质量，也无法带来优质的可持续的城镇化。