吴传清：小城镇扩权改革 强镇改革新亮点

原标题：小城市试点：强镇改革的亮点

中国特色新型城镇化道路，是一条以城市群为主体形态、大中小城市和小城镇协调发展之路。位居“城之尾、乡之首”的小城镇在新型城镇化发展中，具有大中小城市不可替代的重要作用。

小城镇扩权改革历来是关注的重点。1995年《小城镇综合改革试点指导意见》（原国家体改委等11部门联合颁发）就提出，选择一批小城镇试点开展综合改革，“完善小城镇政府的经济和社会管理职能”名列12项改革任务之首，强调“赋予试点小城镇政府必要权限”。2000年《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》提出10条指导意见，“完善小城镇政府的经济和社会管理职能”名列第8条，强调探索适合小城镇特点的新型城镇管理体制、分类完善小城镇的财政管理体制。浙江、广东等发达省份在经济强镇扩权改革实践上做了许多探索，成效显著。在新形势下，2012年党的十八大报告提出，“深化乡镇行政体制改革”；今年十八届三中全会进一步指出，“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”。

“人大衣小”“脚大鞋小”“小马拉大车”是制约许多经济强镇持续健康发展的共性问题。按照十八大报告所提出的小城镇四大功能（产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能）定位要求，小城镇扩权改革的实施对象应侧重经济强镇，即产业发展较好、经济发展较快、人口集聚能力强的建制镇（此类小城镇均为县域中心镇）。关于经济强镇扩权的范围，国家“十二五”规划纲要提出，依法赋予其在投资审批、工商管理、社会治安等方面的行政管理权限。在实际操作中，应在调研经济强镇扩权需求的基础上，侧重围绕增强产业发展、公共服务和人口集聚功能，进一步依法厘定“扩权”范围，明确权责体系。

选择经济强镇开展小城市培育试点，是近来年小城镇综合改革的新亮点。浙江省2010年出台《关于进一步加快中心镇发展和改革的若干意见》，明确提出“开展小城市培育试点”；2011年又出台《关于开展小城市培育试点的通知》，提出在全国率先选择27个实力强、人口多、城区面积大的中心镇开展小城市培育试点。2013年，山东青岛市出台《关于开展小城市培育试点工作的意见》，选择5个经济强镇启动小城市培育试点。

浙江温州市2010年在扩权强镇实践中首倡“镇级市”概念，尽管民政部同年11月在《关于严格执行行政区划建制表述等有关问题的通知》中明确否定了该提法，但这一新名词仍时常见诸新闻报道、地方规划和文件。2013年公布的《苏南现代化建设示范区南京市规划（征求意见稿）》《合淮同城化工业走廊规划（修编）》《合肥市2013-2017年推进城乡一体化发展工作方案》中，均提出设立“镇级市”。

经济强镇“蝶变”为小城市，或许是一种未来发展趋势。尽管十八届三中全会仅涉及县改市、未提及镇改市，但从长远计，宜提前谋划相关标准与政策研究，待时机成熟时分区域稳妥试点、严格有序推进。国家“十二五”规划纲要在“积极稳妥推进城镇化”一章中已提出，“有重点地发展小城镇，把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市”。

(作者系武汉大学区域经济学教授、博导)