官员推诿地方债：上届借钱搞工程 本届绝不还债

核心提示：县乡基层债务风险不断扩大，究其原因，基层一把手和领导班子尚未形成明确的政绩考核“债务指标”，导致债务不透明的情况突出，“债务递延”、“前任推后任”的推诿心态严重。

近日，《瞭望》新闻周刊在东、中、西部部分省区调研采访时发现，地方税收结构单一、各类支出不断增加，地方对城镇化简单理解为“增大基础设施投入”，已经成为地方政府性债务逐年增加的主要原因。

“当前地方政府性债务基本可控”。采访中，财政部财科所副所长刘尚希认为，主要的问题不是债务增长，而是债务不透明，到底有多少说不清；债务使用绩效不高，甚至有地方债务资金闲置两年没用；债务管理缺少科学的债务确认标准，使政府性债务风险难以评估。

特别值得关注的是，市县乡基层领导没有良好的“债务意识”、“风险意识”，而且存在“债务递延”的“推诿心态”，这是地方债务逐年增加的“思想”和“制度”根源。不少专家学者认为，对地方政府一把手的考核亟待制定相应的“债务指标”。

税源结构单一致债务放大

基层政府税收结构单一、薄弱，抗风险能力偏弱，是地方政府性债务逐年增大的主因。山西吕梁市方山县2012年财政总收入8.4亿元，其中6亿元收入来自一两家煤企，属于“一煤独大”式财政，当地2012年的取暖工程中还有2000多万元债务无法落实；2011年的三项整治工程债务还有数千万元。

山西省安泽县常年税收上缴压力大、可用财力少。近年来几乎每年上划财政都占当地财政收入65%以上，迄今为止还有历史欠账近2亿元未消化。到2017年之前，每年用于还本付息的支出高达2500万元左右，给县级预算安排带来了严重的压力。

山东省莱芜市钢城区辛庄镇自身的稳定税源只有3个小企业，财力很弱。镇长朱效波说：“即便是有高铁、高速路的前两年，每年镇上资金缺口都近2000万元，如今还拖欠了五六千万元历史债务。”

与此同时，对城镇化简单理解为“加强基础设施建设”、“投入资金改造城乡环境”，也是造成地方债务“越滚越大”的根源。我国各省区对未来5年城镇化率指标都很高，安徽是达到55%，河南52%，西藏35%，广西53%，湖北58%，云南48%。但发展速度快的背后，仍然是简单的大规模投资。如陕西今年的固定资产投资是1.6万亿元，山西今年的固定资产投资是1.1万亿元，广西的目标则是2017年投资达到3万亿元。

海通证券的一项调研表明：2009---2011年是我国城镇基建的高峰期，在9个有据可查的样本中，7个样本近年累计基建总投资占地方一般财政预算年收入的8--10倍，或是一年基建投资占一般财政预算年收入的1--2倍。江苏海安财政局局长张忠宏说：“城镇化进程的加快，必然带来巨大的基础建设配套投入，对地方财政的压力越来越大，真正能用现有财力去进行城镇化建设的县乡很少。”

化债手段只有融资和土地

国有企业税收上缴中央、资源税上缴省市……由于主要税种都集中上缴给了中央财政、省级财政和市级财政，只有土地增值税、耕地占用税等税种能够一次性给予地方大量财税收入。因此，地方市县政府化解地方债务的办法就离不开“融资”和“土地”，这就形成了盲目投资、脱离实际、过度举债的“逻辑根源”。

我国城市投融资平台主要集中在省级和市级。不少地方政府热衷于利用自身在地方银行中“一股独大”的优势，“借道”地方银行谋求“发债”。广西南宁、柳州、桂林等地在前几年通过地方投融资平台形成了大量地方债务，如今进入还款高峰期。仅柳州市全年要偿还的地方债务就超过100亿元，而当年财政收入不过200亿元。

今年以来，工商银行江苏分行与多个地方政府签订了金额超过200亿元的城镇化贷款意向协议，注入城镇化建设。新疆喀什、霍尔果斯经济开发区获多家银行总额达600亿元的意向授信，重点支持基础设施建设。

江苏梦兰集团有限公司董事长钱月宝说：“这些项目其实还是‘寅吃卯粮’，地方政府以规划手段，以可用财力的3---5倍安排工程项目，通过工程结算款延期支付，但只用2---3成的财政支付完成全部工程建设的目标，其他7---8成的工程款则由民营施工企业垫付，最终还是暗藏巨大危机。”

而县级政府主要“靠土地”。新疆轮台县财政局局长保剑强说，2010年成立地方融资平台，2000万元注册资金，每笔担保200万元。现在担保了7000多万元，其中很大一部分是靠土地进行质押。山东淄博市高青县财政局局长孟军告诉记者，近年来，高青县历史负债已经达到了10亿元左右，县里通过市级城市资产运营公司来拍卖土地，拍卖价格最高的达120万元/亩。为拿到土地指标，县里不遗余力地推行合村并居、旧村改造、集中社区，为土地指标开路。

缺少土地指标的地方财政危机日益暴露。江苏省海安县的土地利用规划到2020年可用土地指标为20000亩，但到2012年土地指标仅剩2000亩，土地指标的严重受制，必将成为东部沿海及发达地区财政收入持续增长的瓶颈。

乡镇政府只好“靠补贴”。莱芜市某镇累计负债超过8000万元，2013年的财税收入要完成4200万元基本上是“天方夜谭”。该镇政府负责人从上世纪90年代开始担任镇长，他总结化解乡镇财政困难方式为“一靠转移支付，二靠上级补贴，三才是靠当地企业”。