回顾改革开放前我国户口政策和农村人口流动

原标题：改革开放前我国农村人口流动的简要回顾

建国前，我国不存在严格的户籍管理制度，公民的迁徙是自由的。建国初期，公民的迁徙自由也有明确的保障。1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》第5条就把自由迁徙作为公民的11项自由权之一。1950年11月第一次全国治安工作会议召开，会议指出:“户口工作的任务是保证居民居住迁徙自由，安心从事生产建设。”会议要求先在城市开展户籍制度管理工作。1951年7月16日经政务院批准，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，其目的是为了维护社会治安，保障人民的安全及居住、迁徙自由。此条例规定在城市中一律实行户口登记， 这是我国第一次制定全国统一的城市户口管理法规。从本质上讲，户籍制度改革进程缓慢很大程度上是因为决策者担心进城农民成为城市的负担。

1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的第一部《中华人民共和国宪法》第90条第2款明确规定“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。1956年2月，国务院指示，把全国的户口登记管理工作及人口资料的统计汇总业务全部交给公安机关。从此，全国城乡的户口管理工作和组织机构统一。1956年3月10日，全国第一次户口工作会议明确规定户籍管理的三项基本任务是“证明公民身份，便利公民行使权力和履行义务；统计人口数字，为国家经济、文化、国防建设提供人口资料；发现和防范反革命和各种犯罪分子活动，密切配合斗争”。会议要求争取在一定时期内建立一套比较系统的户口管理制度。

1957年12月18日，中共中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求城乡户口管理部门严格户籍管理，切实做好制止农村人口盲目外流工作。农民向城市流动被称为“盲流”即源于此。在此基础上，1958年1月9日，第一届全国人大常委会第91次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》，条例第10条第2款明确规定:“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这标志着国家限制农民进城的二元户籍管理制度开始以立法的形式确定下来。这一条例近半个世纪以来深深地影响着中国农村的每一个家庭，成为新中国户籍管理制度史上最重要的法规。

1958年4月，公安部根据《户口登记条例》的规定，制定和颁发了《关于执行户口登记条例的初步意见》。1958年9月13日，中央精简干部和安排劳动力五人小组发出《关于精简职工和减少城镇人口工作中几个问题的通知》，规定“对农村县镇迁往大中城市的，目前要严格控制”。这就不仅限制了农民进城，而且限制了农民由小城市（镇）进入大中城市。

1961年12月9日，公安部转发三局《关于当前户口工作情况的报告》，要求对户口进行彻底检查整治，健全户口管理机构。同年，公安部将非农业户数和人数这一统计指标改为“非农业人口户数和人数”，这使“非农户口”和“非农人口”成为广泛使用和广为人知的概念。1962年12月8日，公安部三局发出《关于加强户口管理工作的意见》指出:“对农村迁往城市的，必须严格控制；城市迁往农村的，应一律准予落户，不要控制；城市之间必要的正常迁移，应当准予，但中、小城市迁往大城市的，特别是迁往北京、上海、天津、武汉、广州等五大城市的，要适当控制。”1963年以后，公安部在人口统计中把是否吃国家计划供应的商品粮作为划分户口性质的标准，吃国家供应粮的户也即城镇居民称作“非农业户口”。1964年8月14日，国务院批准公安部《关于户口迁移政策规定》， 对农村迁入城市的人口进一步实行严格控制。

不久，即进入“文化大革命”十年动乱，其间又开展了农业学大寨等运动和“割资本主义尾巴”。这时不仅城市户籍管理更严，而且农村自身管理也紧张起来。农村要“车马归队、劳力归田”，“敲钟出工”，半军事化管理。农民“五匠”（手艺人）外出做工或农村劳动力进城揽活，都被当作“资本主义尾巴”加以批判。

总之，建国初的头8年，我国户籍管理制度的特点是公安部门主管城乡户口工作，这个时期居民的居住和迁徙是自由的，对居民迁出迁入只要求办理手续，没有提出任何限制。从1958年开始进入严格限制户口迁移，这是严格限制农民向城市迁移的时期。这一时期经历了“大跃进”、三年困难时期和十年“文化大革命”动乱。户口管理的主要特点是严格控制农村人口流入城市，压缩城市人口，包括精简职工、知识青年上山下乡、干部下放农村、大量城市人口迁往农村。出现了所谓的逆城市化运动，形成了一系列严格的户籍管理制度。从1958年到1978年的20年间，我国的城市化几乎处于停滞状态，城市人口由9 949万人只增加到1.7亿人。平均每年增长0.2个百分点。农村发展和城镇化建设是一个相互影响、相互促进的共赢系统。也由此形成了我国城镇化严重滞后于工业化的格局，形成了差别鲜明的城乡二元结构。回顾改革开放前，限制农村人口进城的户籍制度安排，与开始推行计划经济有关，其中典型的是户口管制和粮食统购统销挂钩，与当时农业基础过于薄弱、农产品供给短缺有关，也与“以阶级斗争为纲”的指导思想有关，把每一个人管得死死的，可以防止“乱说乱动”。