突出“发展权”强化“双保障”城镇化进程的江苏模式

据新华网江苏频道2010年12月28日报道

原标题：突出“发展权”强化“双保障”——中国城镇化进程的“江苏模式”分析

截至2009年底，中国城镇化率已经达到46．6％，“十二五”末将突破50％。大批农民在失去土地后，希望突破培训、就业、升职等方面的束缚，在经济能力上向市民靠拢，还盼望提高教育、医疗、社保等方面的保障水平，在生活方式上真正向市民转变。

记者日前在江苏各地调研时发现，该省把解决进城人口的培训和就业问题放在首位，承认和满足农民的发展权，同时，不断强化医疗和养老两方面的保障水平，从而努力让进城农民真正过上城市人的生活。

解决进城人口就业问题成为城镇化首要任务

在调查中，众多农民谈起理想中的城镇化应该实现什么目标时，大多将“有较多的就业机会”作为第一选择。他们表示，实现城市梦想时却对新生活感到不安，是因为失去了土地——生产要素和生存保障，更是尊严的支撑。因此，他们无比渴望新的培训和就业机会，从而过上“手中有粮、心中不慌”那般踏实的生活。

推进城镇化时着力保障“新市民”就业，这也正是江苏各地政府的共同选择。作为全国首批统筹城乡就业试点城市和联合国统筹城乡就业项目试点城市，无锡市就以实现城乡各类劳动者充分就业为目标，积极探索“城乡一体、内外一致、培就结合、权益保障”的新模式。

为此，无锡将扶持困难人员就业、创业带动就业、失业保险等积极的就业政策由城镇延伸到农村，并率先将被征地农民、农村零转移家庭等困难对象纳入就业优惠政策体系。此外，整合社会教育培训资源，面向全社会城乡劳动者建立职业培训制度，免费开展创业、职业技能培训，不断提高城乡劳动者的职业素质和就业创业能力。

截至9月底，无锡全市城镇实现新增就业10．08万人，其中，净增就业人数7．98万人；城镇失业人员实现再就业7．68万人，其中就业困难人员再就业3．69万人，分别完成年度任务的204．82％和335．48％。

十二五期间，无锡将努力实现三个“一体化”：政策上实现城乡就业政策的全面接轨，资金上形成覆盖城乡的促进就业经费保障机制，此外，在城乡就业失业登记制度上，探索建立城乡一体的“社会失业率”统计制度。

作为无锡的近邻，苏州市也千方百计帮助进城农民就业。例如，在原本以旅游经济为主的“中国第一水乡”周庄镇，现在又大力发展传感器产业和创意产业，所以农业在三产里的占比还不到一成。目前周庄有10个行政村，人均耕地面积不到一亩，这两年土地流转后，几乎已没人种田。

“周庄是先让农民失业，再解决就业和创业问题，”曾多年担任村干部、如今分管全镇农业的袁美生说，“不能只解决温饱问题，还要鼓励农民自己创业。”像周庄人口最多的复兴村，全村乡镇企业达300多家，主要做印刷产业。此外，周庄利用旅游优势，有300辆人力三轮车和200艘摇船，加上160家本地的饭店和1450家农家旅馆，最大限度地解决农民就业问题。据统计，去年周庄农民人均收入14804元。

而在南通市如东县，2008年以来通过实施积极的就业政策，加强城乡统筹就业服务体系建设，强化劳动力培训等措施，共提供就业岗位61369个，新增就业人数45421人，帮助城镇失业人员再就业18856人，农村劳动力转移就业16500人，城镇登记失业率控制在3．5％以内。

为了让广大劳动者更好地就业，如东还构建了职业培训网络，包括创业、数控技能、实用技术、电脑操作、服装五大培训基地。定点培训机构已组织培训了农村劳动力34231人，创业培训4682人，失业人员再就业培训8245人。

在处于苏北地区的盐城市，特别注重让最活跃的生产要素流动起来，促进农村劳动力转移就业、回乡就业和创业，实现增收致富。该市统计局有关资料显示，今年上半年转移农村劳动力人数已达179．72万人，转移比重首次突破60％，转移总人数列全省第三，工资性收入已经成为农民增收的重要来源。

病有所医、老有所养——给进城农民的双重保障

在本次调查中，受访者们纷纷提出，统筹城乡发展必须让农民逐步享受到与市民均等的基本公共服务和社会保障。不能以为“宽马路、大广场、高楼房、玻璃墙”就是城镇化，于是重大拆大建、轻民生福利，“要谨防农民进城上楼后，相关政策无法落实成为空头支票。”　

“推进的突破性工作主要在农村，解决的突出性问题主要是农民，要将城镇各项人力资源社会政策和公共服务逐步向农村延伸，惠及农民。”盐城市人力资源和社会保障部门负责人说。

十一五期间，盐城按照基本公共服务均等化的要求，统筹推进城乡教育、卫生、文化和社会保障等体制改革，建立健全农村三级医疗卫生服务网络。全市参合农民达578．65万人，参合率达99．83％，人均筹资156元。参合农民住院医药费用补偿水平逐年提高，今年9月底补偿比例已升至44．56％。

在新型农村养老保险制度方面，“十一五”以来盐城新农保参保率已达90％，参保190 万人，累计征收新农保基金12亿元，支出新农保基金1．6亿元，均远远超出计划目标，为实现农民“老有所养”奠定了坚实基础。

无锡同样把“病有所医”“老有所养”作为进城农民的两大根本保障。十一五期间，针对农村居民和城镇非从业人员分别建立了新型农民基本养老保险、城镇老年居民养老补贴等养老保障制度，形成了以“职工基本养老保险”、“被征地农民基本生活保障”、“农民基本养老保险”为主体、以“城镇老年居民养老补贴”为补充的具有无锡特色的“三基本一补充”养老保障体系。

明年是十二五开局之年，无锡将进一步将农村企业职工纳入职工养老、医疗保险，继续实施被征地农民“土地换保障”，扩大职工基本养老、基本医疗保险的覆盖面。对其他未纳入基本保险范围的城乡居民，纳入居民养老、医疗保险范围。到十二五期末，完成到龄居民养老保障覆盖率100％，适龄居民养老保险参保率98％。

苏州也采取类似措施加大保障力度，让民众的收入有了显著提高。54岁的周庄镇龙凤村村民鲁小妹介绍了她的收入变化情况：2004年前在昆山一家工厂工作，月薪450元。实行安置费拆算后，在2008年10月份退休并领取养老金，每月领取830元，2009年每月领取950元，2010年增加到1170元。此外，2004年后她还享受了城镇居民医保。

南通的新农保工作曾被国家人力资源和社会保障部评价为“全国领先、积累了宝贵经验”。在该市如东县，新农保与国务院和省新农保政策接轨后，目前全县60周岁以上未缴费的14万多农村老人享受到每月60元的基础养老金，8万多农村老人享受新农保养老金待遇，30多万适龄农民参加了新农保。

如东新农保体现出四大特点：让所有适龄对象都能缴得起，对农村特殊困难群体增设了100元、500元的低档缴费标准；通过增加参保人员的缴费补贴和设立领取人员的奖励性基础养老金等政策，提高了领取人员的养老待遇；向困难群体和退役人群倾斜，为困难群体按新农保最低缴费标准和50％缴纳保险费，同时享受政府30元缴费补贴；对农村退伍军人，在计算养老金待遇时军龄可视作缴费年限。

“让老百姓真正过上城市人的生活”

除了拥有更多就业机会以及平等享受完备的公共服务，受访者们还提出，希望城镇化能带来社会环境平安，还有优美的生态环境。

过去五年，盐城市射阳县着力改善居住环境和社会环境：全县新建和改建农村公路1221．5公里，新（改）建农村公路桥梁693座，投入达36．28　亿元；新发展有线电视，调频广播“双入户”16万户；农村环境整治得到极大改善，全县户用沼气拥有量达23000户，累计卫生改厕达5万座。

按照计划，到2015年末射阳基本建成功能合理、适宜人居的现代化区域中心城镇，在乡村实行土地适度规模经营、大力发展现代高效农业、保持生态环境优美的田园风光。全县人口集中居住率达到60％以上，县城居住人口达到30万；实施乡镇整合，集聚镇域人口50％；整合基层村居，按照集聚3000人左右的规模组建新型农村社区（中心村），全县中心村布点建设100个。

射阳是盐城市城镇化的一个缩影。截至去年底，盐城市城镇化水平达46．3％，涌现出一大批配套齐全、环境优美、生活便利的农村新镇区新社区。农民收入水平不断提高，去年全市农民人均纯收入达7650元，连续6年保持两位数增长，今年将突破8500元，是“十五”末的近一倍，提前两年达到小康水平。日前由中国经济体制改革研究会等主办的第四届长三角改革发展论坛在南京举办，盐城市被推选为“长三角城乡一体化建设典范”8个“范例城市”之一。

“城乡一体化，我的理解就是，让老百姓真正过上城市人的生活。”袁美生说，通过拆建形成外部形态的一体化，这只是第一步，真正的一体化是城乡生活质量实现并轨。例如，农村也逐渐开通了公交车，表面上看已经与城市同步，但城里可能5分钟一班，而农村要半小时以上，所以这个差距还应该缩小，“一个好的例子是，我们全昆山喝的水都是一样的了，这是真正的城乡统筹。”　

他提醒说，城乡统筹过程中有一个问题一定要注意：老百姓习惯了乡村生活，住进小区后，有人还会去种菜甚至养鸡，所以，在安置小区要加强人的管理和社会公共服务，“来关心这些‘新市民’的心理状况，让他们从生活到理念真正融入城市。”

近代著名实业家张謇在家乡江苏南通大兴实业救国时，曾描绘过理想的农村人居环境：“栖人有屋，待客有堂，储屋有仓，种蔬有圃，佃有庐舍，行有涂梁”。一个世纪后，作为南通的一位普通基层干部，如东县曹埠镇冯桥村支部书记管春明也表达了相似的愿望：有线电视全面转数字电视、全部使用卫生厕所、主要人行道实现水泥化、增加垃圾箱数量并请专职人员清理和运送垃圾……这些都是冯桥村村委会已经确定的未来五年规划。

“简单地说，我们村委会对十二五的规划就是，村里人和城里人生活质量越来越接近。”管春明对此充满信心。