食盐专营改革之争：第七次不改之改

2014年4月21日，发改委废止食盐专营许可证管理办法，被不少人误解成为废除了食盐专营制度

原标题：食盐专营第七次不改之改

4月21日，国家发改委发布了第10号令，决定废止《食盐专营许可证管理办法》。一石激起千层浪，舆论最初解读为废除食盐专营，但随即被澄清，食盐专营政策不变。《食盐专营许可证管理办法》废止，但《食盐专营办法》并没有被废止。

这次“误解”的背后，是围绕食盐专营改革的多年争论。新世纪以来，国家相关部门曾先后提出了七套盐改方案，食盐市场化是方向，却均因各方分歧未付诸实施。对食盐专营放开，官方抑或民间，既有激烈支持者，也有持慎重缓行观点者，更有坚决反对者。  

因碘控盐

食盐专营制度延续两千多年，过去是为了税收，现在主要是为了有效防治碘缺乏病

今年3月19日，在陕西西安户县一小餐馆里，户县盐务局查出几袋食盐非当地所售，由于这批食盐是老板从西安购得的，此举被认定为跨区域用盐，没收食盐并罚款200元。媒体曝光后，陕西省盐务局责令户县盐务局立即撤销处罚决定，退回食盐和罚款，赔礼道歉。

目前，中国食盐通常按照区域管理，其他地区进入本辖区的食盐，即便是合格的盐产品，也会被视为“私盐”予以查没。这是因为中国现行食盐专营制度，其可以追溯到国务院1990年颁布实施的《盐业管理条例》。

《盐业管理条例》规定“开发盐资源、开办制盐企业经省级盐业行政主管部门审查同意，报同级政府核准”，“食盐的批发业务由各级盐业公司统一经营，食盐的零售业务由企业及个人等零售单位负责”。

1996年，国务院又颁布了《食盐专营办法》，更加明确与细化了食盐专营制度。盐业专营在中国已延续两千多年，最初的主要原因是税收。但中国目前的食盐专营制度，最重要的动因是执行全民食用加碘盐的国策，消除碘缺乏病。

碘在人体内的主要作用是在甲状腺合成甲状腺激素，缺碘会导致甲状腺激素合成不足，引发一系列的症状和疾病，尤其是对智力的损害。20世纪90年代，全国约有7.2亿人生活在缺碘地区，碘缺乏疾病分布于全国1807个县。1994年国务院颁布了《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》，从此开始在全国大部分地区强制推行加碘盐政策。

广东省盐业集团有限公司有关负责人向记者解释道，食盐专营主要表现是“在某一地理范围，生产由政府特许的少数几个食盐定点生产厂按政府下达的计划来进行，销售则只由政府指定的唯一一家经销商即盐业公司执行，生产厂只能把产品按政府确认的价格卖给政府指定的盐业公司，而不能直接在市场上进行销售。”

该负责人告诉记者，食盐专营的实质，是由行政权力通过法律正当赋权而形成对食盐的合法专营。他说，并不是所有的盐产品都实行专营。据了解，食盐专营涉及两个相关市场：其一是食盐，其二是除纯碱和烧碱用盐以外的工业用盐，俗称小工业盐。但目前部分省份已放开了小工业盐市场，如广东2005年已放开。

全国近几年盐产品产量约8500万吨，而严格实行专营的食盐销量年约800万吨。广东省盐业集团有限公司有关负责人指出，食盐专营制度有效地保障了碘盐供应，有效地防治碘缺乏病。“2000年，（中国）碘盐覆盖率达到了90%以上，近几年达到了97%以上。”

诟病专营

质疑者指责盐业公司利用制度牟取暴利，政企合一还易滋生权力腐败和权力寻租

在执行全民加碘政策以前，中国是世界13个“碘缺乏病重点国家”之一。而目前，中国居民碘盐覆盖率超97%，远高于70%左右的全球平均水平。这使得碘缺乏病得到了有效控制，全国儿童甲状腺肿大发病率由1995年的20.8%下降至目前的5%以下。因为在控制碘缺乏病方面的努力和成就，中国盐业总公司曾荣获联合国“全球儿童事业贡献奖”。

但对中国盐业总公司与各省盐业公司的质疑，也一直不绝于耳，其中最常见的一个批评就是挟国家政策以专营获取暴利。中国社会科学院国际法研究所助理研究员毛晓飞2010年就发布调查，盐业公司从制盐企业购买食盐的价格为400-500元/吨，而其对外批发价格平均为1500-2000元/吨，批发环节价差有4倍之多。

不过，中国盐业总公司与各省盐业公司对暴利一说，予以否认。有评论人士认为，简单地算批发价差，就指责牟取暴利并不科学。国家审计署2006-2007年对全国盐行业进行了长达8个月的审计，结论是食盐不存在暴利。

曾担任原国家经贸委运行局副局长、分管盐业改革的陈国卫告诉羊城晚报记者，按照上级领导指示，2001年下半年与同事到全国8个重点产盐省市和销区进行调查，发现食盐专营运行中存在各种问题。

具体而言，“在政企合一体制下，盐政管理与盐业公司的行政和经营行为不规范，利用‘政’为‘企’谋利，垄断经营。在对有关政策、条例的解释和执行上，为其所用。食盐价格被国家列为指令性价格，但食盐销区的盐业公司名义上执行，实际上以‘运费补贴’、‘回款奖励’等名目少付款，甚至索要回扣，并要求供货方按国家定价开票，食盐生产企业或食盐调出省公司还要负担这部分‘补贴’、‘奖励’的增值税。”

另外，“食盐生产企业不能进入市场，不是真正的商品生产者”；“计划安排排斥市场竞争，不能实现优胜劣汰。食盐计划安排表现是吃大锅饭，实质是保护落后。”

他告诉记者，虽然10多年过去了，但这些问题并没有改变。“食盐行业就是计划经济的活化石，计划经济的弊端它都有，滋生了各种权力腐败与权力寻租。”

改革延宕

国家部委针对政企分开和改革盐业专营先后推出七套改革方案，但始终未能落地

2002年，在调研的基础上，陈国卫与同事提出了一个盐业体制改革方案。“我们主要建议是三个，一是政企分开，二是放开小工业盐市场，三是食盐生产商直接进入市场。”陈国卫告诉记者，2002年5月20日，原国家经贸委发文《关于盐业管理职能有关问题的通知》，明确要求中国盐业总公司及各级盐业公司要实行政企分开，建立现代企业制度。

但这一方案还没来得及深入执行，2003年大部制改革开始，国家经贸委被撤销，盐业体制改革搁浅。但不论是民间还是官方，呼吁盐业体制改革的声音不断。四川理工学院经济与管理学院教授吕福玉说道：“包括学界、业界和媒体在内的社会各界，极力呼吁改革食盐专营制度，并以不同的方式发表各自的主张和见解。”

2008年10月，全国人大常委会收到了《关于请求对<食盐专营办法>进行合法性审查的建议书》，建议书认为1996年颁布的《食盐专营办法》，涉嫌违反反垄断法。2009年年底，全国28家制盐企业联名签署《全国部分大中型制盐企业对盐业体制改革的建议》，上报国家发改委、工信部，支持改革盐业专营体制。

事实上，政府也多次提出改革盐业体制。2005年4月，《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》就提出“研究制订盐业体制改革方案”；“十一五”与“十二五”规划纲要也均提及盐业改革，其中“十二五”规划纲要明确指出“推进铁路、盐业等体制改革，实现政企分开、政资分开”。

陈国卫说道：“不过，截至目前，这些改革口号并未落地，食盐市场化改革一再延宕。” 2013年5月，负责中盐总公司的国务院国资委监事会第十办事处在调研几个月后，写就《我国盐业体制改革报告》，建议去除垄断，实现有效竞争。从陈国卫曾任职的原经贸委盐办提出的方案算起，这是国家有关部委对盐业体制改革提出的第七套方案。

七套方案依次是：原经贸委盐办提出的方案、发改委盐办提出的方案、国家审计署提出的方案、发改委经济体制与管理研究所提出的方案、发改委经贸流通司提出的方案，以及发改委和工信部联合组成的盐业体制改革小组提出的方案、国资委监事会提出的方案。

透过公开渠道查询发现，七套方案所指出的现行食盐专营制度问题，多集中在政企不分，既当“运动员”又当“裁判员”，市场化低竞争力不强等，改革的方向则均为市场化。

存废博弈

健康和安全是反对改革最大的“利器”，也有人说利益受惠者心理抵制，拖延改革

吕福玉，曾主持过一个国家社会科学基金资助项目，研究中国盐业制度改革。她“发现社会各界大多主张取消食盐专营制度，彻底放开食盐市场，将食盐纳入食品药品监管范围，实行社会性管制”，但“有部分论者建议，实行政企分离，坚持食盐专营制度；甚至还有学者设想，建立全国统一的专营市场，强化食盐专营制度。”

在回答为什么多套改革方案都没有落地实施时，陈国卫告诉羊城晚报记者，这是因为博弈，“食盐专营带来的矛盾和弊病，大家并不是不知道，但以中国盐业总公司为代表的利益受惠者，心理抵制，拖延改革。”

记者获取的一份内部讲话记录显示，中国盐业协会领导人表示，协会“对六个方案中的观点我们不予接受，对要取消食盐专营我们坚决反对”，“这些方案由于各种原因都停下来了，其中中盐协会做了大量的工作……给盐业争取到了宝贵的时间，使大家进行市场化准备。”

2009年3月5日，政府工作报告中提出“加快铁路、电力、盐业改革”。随即，国家发改委和工信部联合组成了盐业体制改革小组，在调研基础上，提出了盐业改革方案。

该方案指出食盐专营存在多种弊病，提出2011年专营彻底放开，中编办、法制办、商务部、财政部、工商总局、质检总局、食品药品监督局、卫生部、国资委、工信部等十个部委都同意。当时，发改委四个司局也都会签通过，只等发改委主任会通过后上报。

中国盐业协会领导人形容当时“危机可想而知”，“想要阻止难度可想而知”，“在这个关键时刻，我们没有放弃，本着对党负责、对国家负责、对行业负责的态度，坚定信念，只要发改委没报上去，国务院没下文，我们就继续向领导反映。2010年7月，方案暂缓。”

“反对改革的理由，总是说食盐专营事关食品安全，事关人民健康和安全，要慎重。”陈国卫回忆道，食盐安全成为盐业体制改革反对者的“利器”，2002年其分管盐业改革几乎要突破时，反对者向全国人大常委会和国务院领导“上书”，食盐专营制度一旦放开，对普及加碘盐的工作会造成“毁灭性打击”。

广东经验

广东政企分开三年后因碘盐覆盖率下降被迫政企合一，监管没跟上和一省突进难引反思

2003年广东省政府机构改革，决定撤销省食盐专卖局，盐业行政管理职能划给省经贸委，实行政企分开。2004年，这一措施开始实施，但实施三年后，2007年经省政府同意，省盐业总公司又加挂省盐务局牌子，承担盐业行政管理和执法职能。

一位持续观察这次改革的知情人士告诉记者，当时在实施一段时间的政企分开后，又重新实施政企合一，最重要的原因就是广东省内碘盐覆盖率下降得很厉害。“没改革前，广东碘盐覆盖率排在全国前列，而改革后逐渐下降，降到了全国倒数第四。”

但上述知情人士强调，这并不能说明政企分开就不好，而政企合一就好。“当时政企分开，有点为了分开而分开，配套的改革设施并没有跟上，导致执行中出现了问题。” 当时的媒体报道称，这是因为“部分地市由于执法力量不足或由于盐业体制改革未能到位，职责未能落实，对食盐市场的监管力度不够，对走私盐的打击查处力度不够。”

陈国卫告诉记者，广东当时实施改革前，主导改革的有关负责人曾和他交流看法，当时他担心也会夭折，“因为在专营条件下，加上反对改革的人的一贯做法，很难一省突进。”

2010年12月，省盐业总公司改制登记为广东省盐业集团有限公司。对于这一次政企分开改革的经验与教训，省盐业集团有关负责人表示，“政企分开还是政企合一，都有其政策取向方面的考虑，省盐业集团是政策执行者，一直支持、拥护盐业体制改革。”

该负责人还说，任何一种政策，必然会有利也会有弊，关键是看怎么去衡量。他认为，与大多数行业以促进行业发展和提高行业效率为主要目标不同，盐业改革发展的首要目标是提高碘盐覆盖率，其次才是提高行业生产效率。“消除碘缺乏病意义重大，食盐以及盐业首要目标将始终是确保合格碘盐供应和确保碘盐覆盖率达到95%以上。因此，无论盐业体制如何改革，碘盐覆盖率下降是我们必须防范的首要风险。”

目前国内食盐产能大于消费，放开食盐专营，虽然激烈的市场竞争能使众多食盐生产厂商推出更多质优价廉的产品，但对消费者而言也并不一定意味着降价。如以自我利益最大化为主旨的生产厂商经营偏远市场时，受高昂的物流成本和碘盐购进成本左右，以及人工费、仓储费等其他费用的限制，偏远地区消费者付出的成本有可能更高。

陈国卫认为，放开后盐价会有波动，但绝不会大幅上涨，而在放开初期，食盐价格有可能会下降。“在众多垄断行业中，食盐体制的改革并不复杂，也是最没有风险、改革设计方案技术含量最低的。所谓放开专营会出现食品问题，完全是耸人听闻，吓唬人的。”