破产管理人制度施行七年现诸多难题 监控频缺位

原标题：破产管理人制度施行七年现诸多难题监控频缺位

破产企业“贴身管家”四大现实问题

◆选任程序与条件的实操规则不足

◆没有为管理人报酬提供制度保障

◆完全没有设置定期跟踪监控管理人程序

◆破产管理人从业人员业务素质参差不齐，执业操守令人担忧，不愿意也不敢承担过多的法律责任

在司法实践中，破产管理人作为新制度，在落地后难免要经历“市场混乱”的磨合期，出现违背立法良好初衷的一些现象也属正常。如何实现破产管理制度的纠偏，才是当前破产审判亟待解决的问题

2007年，新的企业破产法实施，国际通行的破产管理人制度被引入国内。自此，破产管理人进入了中国人的视野，并在企业破产程序的启动直到终结，扮演着重要的、无可替代的角色。

然而，《法制日报》记者近日在广东省佛山市中级人民法院采访时了解到，法行7年，作为破产企业的“贴身管家”，由于“选任程序与条件的实操规则不足”、“没有为管理人报酬提供制度保障”、“完全没有设置定期跟踪监控管理人程序”等制度缺陷，导致破产管理人从业人员“业务素质参差不齐”、“执业操守令人担忧”、“不愿意也不敢承担过多的法律责任”等诸多问题，致使一些破产案件因人为因素而久拖不决。

遥遥无期的债权清偿

“等了十几年，何时是个头啊？”不久前，佛山市中院审判长王滑明接到了关道平的电话。关道平是破产企业佛山市二轻工业供销公司的债权人，时常来电话询问企业破产进度。关道平这次来电是告诉王滑明，以后有事直接找他的妻子。原来，患有鼻咽癌的关道平又中风了，行动不便。

接完电话，王滑明说，他的心情既沉重又无奈。17年前，关老伯被二轻公司承诺的20%借款利息吸引，掏出全部积蓄并向岳父、弟弟等亲友东拼西凑借款，共打了115万元过去。可是，现实是残酷的。二轻公司不仅连许诺的高额利息没了下文，甚至连本金也都快打水漂了。

官司打赢了，2005年，二轻公司却进入了破产程序。经过破产清算，关道平的债权本息加起来共计262.8万元。而二轻公司的总负债是5602.3万元，法院屡次指定管理人，有关清算工作的进展依旧十分缓慢。

而相较于关道平，刘中华等399名工人对于破产的“老东家”顺德市光大顺通电脑有限公司拖欠他们的工资款，则是直接断了念想。

光大顺通是2001年5月被债权人中国工商银行顺德支行申请宣告破产，随后停止了生产。迫于生计，员工们纷纷另谋他职。

刚开始，工友们还打电话来询问一下案件的进展情况。其间，又逢新企业破产法全面实施，好不容易燃起希望的工友们，在经历了数年的等待后，竟然无人来过问这件事了。

2010年，在光大顺通被宣告进入破产清算程序第九年，清算组才初步理清光大顺通的债权债务，决定向职工们发放经济补偿金。

这时，清算工作人员才愕然发现，有548名工人留下的联系电话已经变成了空号。后来，工人们相互之间慢慢传达信息，才找到了149名失联职工。“失联”职工竟然占到待发放补偿金职工总数的63.4%，而刘中华也在其中。

记者了解到，“失联”的399名职工的264.6万元血汗钱，至今仍然躺在专用账户上，而企业破产工作也因此被迫僵持。

破产企业“僵而不死”达三成

据佛山市中院民二庭庭长麦嘉潮介绍，从1997年至2013年12月，佛山市共收受破产案件511件，现已审结289件。已结的破产案件中，清算期超过5年的有98宗，约占总数的23.5%，破产清算期超10年的有2家，占总数的0.4%，许多破产企业的清算周期偏长。

相较而言，那些“生死未卜”、苟延残喘的企业更让法官头疼。截至今年6月，佛山市未结的94宗破产案件中，有30宗立案至今超过5年，占未结案总数的32%，其中，以光大顺通破产案的处理时间最长，自2001年裁定立案至今，耗时13年仍未结案。

“的确存在一些客观原因。”王滑明告诉记者，比如，在处理职工住房和企业的其他不动产时，常因涉及历史遗留问题以及法规和政策的变化，导致办案周期延迟。比如，二轻公司破产案，就是因为该公司一块上万平方米的土地因历史原因存在房、地不统一的问题，一直难以拍卖变现。

“但许多时候，破产案件却是被人为因素耽误了。”该院近期的一项调研显示，被宣告进入破产程序的国有企业数量远高于非国有企业，约占破产企业总数的91%。

这些破产企业普遍是返聘留守员工与相关主管部门的负责同志共同组成清算组，料理企业“身后事”。他们工作压力不大，每月还能稳定地从破产企业收到一笔工资。

“这些人心态很复杂，打心里希望保持现状，不想企业就此关闭，毫无工作动力。”一位不愿具名的内行人士透露，他曾经手一起破产案件，安排9名留守员工组成清算组，但清算了9年却没有一点实质性进展。“而每年，仅留守员工的工资就要花销近40万元，还不知何时是个头。”

破产清算周期长，带来了许多衍生问题。“房价、物价每年都在攀升，越晚处理财产，需要支付的评估费、手续费就越高，在无形中损害了众多债权人的合法权益；还有许多像刘中华一样的债权人，日久失联，有钱也发不下去，让破产程序陷入新的困境。”王滑明说。

破产管理人能力操守堪忧

究竟是哪些人担任破产管理人？今年2月22日，佛山市中院对来自全市包括律师事务所、会计师事务所和清算事务所在内的共计21家破产清算中介机构的117名从业人员，进行了一次人才素质和业务能力摸底，结果并不令人满意。

摸底发现的第一问题是：人才分布“两头大、中间小”。参试人员有17人年龄超50岁，且基本为清算公司员工。另一头，则是80后刚参加工作的考生，占总人数50%以上，基本无破产执业经验。

其次，这些人的业务素质更让人担心。法院给出的关于纯考法条的选择判断题里，应试者的平均分数竟然远低于及格线，其中一道关于“债权人如何申请更换管理人”的常识选择题里，有83%的人给出错误答案。

“管理人队伍对所需要的业务知识和内容缺乏足够了解，导致我国破产管理充满行政色彩，相关人员执业能力不高，结果影响了工作质效。”王滑明举例说，新破产法实施后，他们拟好一份破产公告，要求管理人登报公示，不料这家管理人居然不知道破产法已经修改，私自按照旧破产法更改公告内容对外发布。

还有的破产管理人需要法官手把手教导如何开展工作、制作相关文书，牵扯了法官大量精力。

人员素质参差不齐是一方面问题，经办人员变动过频也影响了破产案件的处理进程。据不完全统计，约25%的破产管理人每一至两年就更换一次具体经办人。经办人通常都会先处理简单事务，领走一部分报酬。之后接手的人，就得花相当长的时间和心思才能继续开展工作。

王滑明说：“越到后期，办案难度越大，预期可支报酬的额度就越小，管理人的积极性就会随之减弱，就愈倾向于安排一些生手敷衍了事，一来美其名曰锻炼新人，二来可以将更精干的力量安排到其他领域创造更大的收益。这也是造成破产案件积案数量大，办案时间长的原因之一。”

管理人的执业操守也是一个问题。王滑明说：“虽然我们无法要求营利性的中介机构们超脱地免费提供破产清算服务，但有些管理人会过分看重自身利益，千方百计从危困企业攫取额外利润。”

记者了解到，实践中偶尔会发生一些管理人将本应从自身报酬中支付的律师服务费、打的费、住宿费，划到破产费用中要求另行支付；还有一些中介机构挑肥拣瘦、嫌贫爱富，连续被摇珠选中成为一些剩余财产不足支付清算费用企业的管理人后，连续请辞，导致破产案件拖而不决。

门槛低管理人成“摇钱树”

破产管理人制度最早可以追溯到古罗马帝国时期，是西方发达国家通行的破产法制度，其通过相对独立于债权人、债务人的社会中介机构参与破产事务，来提高办理破产案件的质效，充分保护各方当事人的利益。

我国新企业破产法全面引入了这一制度，还专门单独规定了管理人的资格、职责和责任等内容，克服了旧日破产清算组由于地位不中立、内部指定引发的许多弊端。这是新破产法的一大创新，也是社会发展的大势所趋。

“然而，在司法实践中，破产管理人作为新制度，在落地后难免要经历‘市场混乱’的磨合期，出现违背立法良好初衷的一些现象也属正常。如何实现破产管理制度的纠偏，才是当前破产审判亟待解决的问题。”佛山市中院副院长黄学军说。

分析破产管理人制度，的确存在许多问题。“破产管理人选任程序与条件的实操规则不足就是其一。”麦嘉潮分析，“获指定担任破产管理人的前提，是必须进入破产管理人名册。而我国法律和司法解释对入册条件的规定过于原则。”

司法实践中，鲜见法院有组织考核报名者业务能力，选择入册中介机构时具有一定的盲目性与随意性，造成许多已被列入名册的破产管理人无法适应工作需求。

完全没有设置定期跟踪监控管理人执业能力的程序，是现行企业破产法领域出现的另一大问题。“现实中，中介机构人才流动非常频繁，跳槽的往往是有能力的人，留下的不是新手就是素质稍差的人才，其结果是管理人业务能力大幅波动。”麦嘉潮说，没有硬性规定，管理人只要在册，无论其业务能力与申请入册时比有多大变化，都不会影响入册后的指定，“不合理的制度设置变相给他们发了个‘铁饭碗’”。

另外，现行法律和司法解释规定，债务人财产不足以支付管理人报酬时，一般应当终结破产程序。由于没有为管理人报酬提供制度保障，中介机构们往往会在指定破产管理人时就开始挑肥拣瘦；还有的在工作进行一半后，觉得投入与产出不成正比便消极怠工的。上述几个关键问题不解决，将严重制约破产管理人行业发展。

依赖性强致管理人“断奶”难

据麦嘉潮介绍，尽管我国已形成了法院、债权人会议和债权人委员会的多元化监督模式，然而债权人之间利益往往存在冲突，不是每个案件都能建立债权人委员会。而且，债权人会议人数众多，行使集体监督权操作起来十分困难。

“债权人会议是非常设机构，要实现实时跟踪及监督十分困难。”王滑明分析。

实践中，法院监督几乎成了对破产管理人监督的主要内容，管理人在开展工作时会有所顾虑，不愿意也不敢承担过多的法律责任，遇事就习惯性地向承办法官请示。

另外，受管理人遴选机制不完善的影响，许多管理人的工作人员知识面过于单一，面对大量法律与非法律交织在一起的清算事务，他们常常因无法胜任而对法官形成了较强的依赖心理。

根据法律规定，破产管理人是破产事务的执行者。他虽然由法院指定，并向法院报告工作，但应当依法独立履行职责，而不是法院的代理人或者下属机构，更不能毫无主见地简单执行法院决定。

法院因为存在案件质量压力，担心管理人能力无法胜任，身不由己地越俎代庖，过分界入管理人的清算工作，是这一制度设计过程中存在的又一重要问题。

黄学军指出，法院应当正视这一问题，尊重事物发展的客观规律，以积极的态度努力转变这一扭曲的局面，有所为，有所不为。

黄学军表示，为了解决破产管理人目前存在的问题，希望能尽快出台相关司法解释，吸纳各地的先进经验，统一实务做法。

“企业破产法刚出台时，为了培育破产管理人这一新兴队伍，设置了较为宽松的准入条件。经过多年实践探索，随着破产管理人队伍不断壮大和发展，细化规范和管理破产中介机构的条件已经基本成熟。”黄学军认为，只有对现行制度存在的问题进行纠偏，进一步完善现行破产法律程序，才能保障破产清算程序正常运行， 进而充分保护当事人的合法权益，促进社会资源物尽其用。