户籍制度改革农民市民化成本：每人13万元

原标题：户籍制度改革农民市民化成本：每人13万元

7月30日，国务院下发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，中国的户籍制度改革再次上路。但究其根源便可发现，户籍制度改革的难度依然很大。

户籍制度要推进改革，关键是资金。2013年7月，中国社科院发布《城市蓝皮书》称，目前我国东、中、西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元，全国平均为13.1万元/人。

平衡城乡利益

2013年两会上，公安部副部长黄明说，2010年到2012年，全国共办理户口“农转非”2500万人，是3年前的2.2倍；2012年全国非农业户口人口所占比重达到35.29%。

因为户籍制度的约束，中国的城镇化存在“半城镇化”现象，即户籍城镇化率与人口城镇化率存在差异。二者之间的数量差即是实现了地域转移和职业转换，但还没有实现身份和地位转变的农民工。这部分群体规模超过2亿。“就业在城市，户籍在农村；劳力在城市，家属在农村；收入在城市，积累在农村；生活在城市，根基在农村”，成为其显著特征。

尽管计划经济时期附着于城市户籍之上的福利已经逐步剥离，比如粮票、油票等计划经济时代的福利早已取消，但这些农民工依然难以享有与城市户籍相关的教育、社保、医疗等公共服务。在大城市哪怕是购房、购车都受到限制。

与此同时，农民也越来越看重附着在户籍上的福利，比如宅基地财产权、土地承包权、林地承包权等，很多农民进入城市时并不愿意放弃农村户籍。

但是在城镇户口之上，尤其是大城市，比如北京，户籍之上附加着更大的利益。众所周知，2010年底和2011年初，北京市政府相继颁布针对汽车和住房的“限购令”。非京籍居民要想参与购车摇号和购买住房，必须“持本市暂住证且连续五年以上在本市缴纳社会保险和(或)个人所得税”。

伴随北京房价上涨，暂且不论是否买得起房，购房资格成了是否能够分享城镇化进程中投资增值这块蛋糕的关键一步。早在2008年，“具有北京户口”已经被列为限价商品房供应对象需具备的首要条件。

改革已经不仅仅是改户口本的问题，而是平衡城乡两种身份所带来的利益问题。民建中央副主席辜胜阻曾对《第一财经日报》表示，户籍制度改革正在变得越来越复杂。

成本和效益

伴随城镇化进程的加速，农业转移人口的市民化进程严重滞后，综合考虑存在成本障碍、制度障碍、能力障碍、文化障碍、社会排斥以及承载力约束等多方面的因素。

户籍制度改革要推进，这早已成为各界共识。之所以久拖不决，更为关键的是资金。上述《城市蓝皮书》称，近年来附着在户籍制度背后大量福利因素所构成的较高成本是又一重要门槛。

《城市蓝皮书》称，目前，我国东、中、西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元，全国平均为13.1万元/人。

当前我国城镇化正处于快速推进阶段，《城市蓝皮书》预计到2030年城镇化率将达到68%左右，2020年之前全国大约有3亿、2030年之前大约有3.9亿农业转移人口需要实现市民化。要解决3.9亿农民市民化问题，政府公共成本需要支出约51.1万亿元。这笔巨额支出将成为财政负担。

农业转移人口的市民化公共成本是指为容纳新市民化人口，政府在城镇基础设施建设、维护以及公共服务等方面所需增加的财政投入，主要包括城镇建设维护投入、公共服务管理投入、社会保障投入、随迁子女义务教育投入、保障性住房投入等。

此外，农业转移人口在市民化过程中要自行承担的个人生活成本，平均每人1.8万元/年。绝大多数农民工还需要支付平均约为30万元/户的购房成本。除去少数被纳入廉租房、公租房体系的市民化人口外，按经济适用房价格购买计算，全国平均为10.1万元/人。

重庆模式启迪

作为国家确定的城乡统筹综合配套改革的试验区，重庆进行了农民工户籍制度的改革。只要是在重庆城镇工作了3年以上，或者在重庆城镇有已经落户的亲属的农民工，都可以自愿办理重庆城镇户口。

2013年5月，在第二届中国国际农商高峰论坛上，重庆市市长黄奇帆说，办理了城镇户口的农民工就能享受到五个“一步到位”，即跟城市居民享受同样的养老、医疗、住房、教育、就业待遇。

“农民工在重庆城镇落户，使得工业园区可以全年12个月开工，农民工成为城市工人阶级，这形成了重庆非常有竞争力的撒手锏。”黄奇帆说。

这样一来，就不得不面对两个问题，一是，落户农民原先的三块地——承包地、林地和宅基地该如何解决；二是，农民工进城的社会综合成本。

对于前者，黄奇帆表示，对三块地的使用权也被视为财产权，政府建立流转制度，由农民自行支配。

对于后者，黄奇帆认为，农民工本身贡献的是人口红利，几十年来在城市工作的效益绝对可以将十多万的社会综合成本消化掉，并且这个成本只是其贡献的几分之一。

他进一步解释说，农民工进城的成本，不到40%由招聘企业承担，1/3由政府承担，余下由农民工自身承担。此外，这些成本不是在一年中支出的，而是在其长期务工的过程中分期支付的。

附表各类城市(地区)户籍改革方向

500万以上的城市

●城镇人口在1000万以上

北京市、上海市、广州市、深圳市、重庆市、天津市

●城镇人口在500万以上

石家庄市、沈阳市、哈尔滨市、南京市、苏州市、杭州市、宁波市、温州市、青岛市、郑州市、武汉市、佛山市、东莞市、成都市、西安市

●唐山市、邯郸市、保定市、太原市、大连市、长春市、无锡市、徐州市、南通市、盐城市、金华市、台州市、合肥市、福州市、厦门市、泉州市、南昌市、赣州市、济南市、烟台市、潍坊市、济宁市、临沂市、南阳市、长沙市、衡阳市、汕头市、南宁市、海南省、昆明市

●秦皇岛市、邢台市、张家口市、承德市、沧州市、廊坊市、衡水市、大同市、长治市、晋城市、晋中市、运城市、忻州市、临汾市、吕梁市、呼和浩特市、包头市、赤峰市、通辽市、鄂 尔多斯市、呼伦贝尔市、鞍山市、抚顺市、本溪市、丹东市、锦州市、营口市、辽阳市、铁岭市、朝阳市、葫芦岛市、吉林市、四平市、通化市、松原市、齐齐哈尔市、鸡西市、大庆市、佳木斯市、牡丹江市、绥化市、常州市、连云港市、淮安市、扬州市、镇江市、泰州市、宿迁市、嘉兴市、湖州市、绍兴市、丽水市、芜湖市、蚌埠市、淮南市、淮北市、安庆市、滁州市、阜阳市、宿州市、巢湖市、六安市、亳州市、宣城市、莆田市、三明市、漳州市、南平市、龙岩市、宁德市、萍乡市、九江市、吉安市、宜春市、抚州市、上饶市、淄博市、枣庄市、东营市、泰安市、威海市、日照市、德州市、聊城市、滨州市、菏泽市、开封市、洛阳市、平顶山市、安阳市、新乡市、焦作市、濮阳市、许昌市、商丘市、信阳市、周口市、驻马店市、黄石市十堰市、宜昌市、襄樊市、荆门市、孝感市、荆州市、黄冈市、咸宁市、株洲市、湘潭市、邵阳市、岳阳市、常德市、益阳市、郴州市、永州市、怀化市、娄底市、韶关市、珠海市、江门市、湛江市、茂名市、肇庆市、惠州市、梅州市、汕尾市、河源市、阳江市、清远市、中山市、潮州市、揭阳市、柳州市、桂林市、梧州市、贵港市、玉林市、海口市、自贡市、泸州市、德阳市、绵阳市、遂宁市、内江市、乐山市、南充市、宜宾市、达州市、资阳市、贵阳市、遵义市、曲靖市、宝鸡市、咸阳市、渭南市、延安市、汉中市、榆林市、兰州市、西宁市、银川市300万~500万100万~300万地区类别户籍改革方向

人口建立完善积分落户制度。根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，合理设置积分分值。按照总量控制、公开透明、有序办理、公平公正的原则，达到规定分值的流动人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。其中，人口1000万以上城市严格控制规模。

城镇人口城区人口300万至500万的城市，要适度控制落户规模和节奏，可以对合法稳定就业的范围、年限和合法稳定住所(含租赁)的范围、条件等作出较严格的规定，也可结合本地实际，建立积分落户制度。大城市对参加城镇社会保险年限的要求不得超过5年。

城镇人口在城区人口100万至300万的城市合法稳定就业达到一定年限并有合法稳定住所(含租赁)，同时按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。

注：本报根据2010年第六次人口普查资料，对国内主要城市的人口做了初步划分，其中对人口数量进行了四舍五入。

资料来源：本报整理