中国米袋子系在别人腰间：大豆及三大主粮依赖进口

原标题：中国粮食安全报告

三大主粮去年净进口总数为1900万吨左右，今年前七个月的总数也已达1143.9万吨。不仅如此，继玉米在2011年进入“全面进口元年”后，中国亦有望于今年超越埃及，成为全球最大的小麦进口国。国家粮油信息中心预测，进口总量将达650万吨

国内生产困难重重、增加进口空间受限、海外投资短期难以见效，虽连续十年粮食增产，但中国要践行“自己养活自己”的承诺却日益困难

中国粮食安全报告

11月29日，国家统计局发布公告称，2013年中国粮食总产量达到60193.5万吨，同比增长2.1％。从2004年算起，这已是中国粮食产量连续增加的第十个年头。

增产数字背后，“丰年缺粮”的现实却鲜被提及：同样在过去的十年中，除2008年、2009年两年间产稍大于需，其余年份中国的粮食状况均是产不足需，且缺口日益增大。虽官方多年来一直仍将95％的粮食自给率作为目标，但到2012年底，这一数字已跌破90％。

造成目标与现实差距的原因之一，是中国一直将大豆纳入粮食统计口径。在进口大豆已占据国内市场大半壁江山的前提下，自给率因此被拉低近10个百分点。但除此之外，因中国三大主粮作物净进口的常态化趋势已经出现，其所带来的影响也正在日益显现。

就具体数据来看，三大主粮去年净进口总数为1900万吨左右，今年前七个月的总数也已达1143.9万吨。不仅如此，继玉米在2011年进入“全面进口元年”后，中国亦有望于今年超越埃及，成为全球最大的小麦进口国。按国家粮油信息中心预测，进口总量将达650万吨。

主粮进口常态化的表面原因，是内外粮食价差日益缩小。但在国内粮食生产规模化短期内难以全面完成，耕地及多重资源型因素日益短缺等多重原因导致粮食生产成本居高不下、产量提升空间日益收窄前提下，这一局面在短期甚至长期内可能均会处于“不可逆”状态。

在中国大豆及主粮的进口来源国集中程度甚至超过石油的现状之下，如何维持其自身粮食安全，如何重构其单纯以自给率为核心的安全观，急迫性正在日益加剧。

事实上，维持进出口平衡还仅是中国粮食安全整体平衡的标准之一。除此之外，这一框架还应包含（总需求和总供给）总量平衡、（粮食和非粮作物）结构平衡、（粮食产区和销区）区域平衡、（产量和销量）产销平衡四个方面。

受制于人口众多、地域范围广阔，中国要基本实现这五个平衡并不容易。就国内条件而言，它将面临“脆弱、强制、紧张”三重制约。即保障的资源条件贫乏、政府强力主导下经济社会要素投入大、保障所有人口的食物及粮食安全的能力不宽裕。

因此，如何借助海外资源，已成为中国维护自身粮食安全不得不研究的新课题。但在此领域内，就目前的表现来看，体量庞大的中国还只能算是一个“迟到的小学生”，既缺乏经验，又难觅机会。

一方面，假如在海外购买土地，抛开日益收紧的出售国政策及国际政治舆论压力不言，中国还将面临和国内生产一样的如何提高效率的基本难题。而在陌生的异国环境之中，生产条件、法律、政治等多重不确定因素所带来的风险，会让初出茅庐的中国海外农业战略及其执行者的成功难度加倍。

另一方面，假如中国要学习全球ABCD四大粮商的经验实施订单农业，则将会面对成熟市场已基本饱和、新兴市场缺乏基础设施建设的双重困境。不仅如此，在此过程当中，中国还将面临谁是战略执行者的难题——有国企背景的企业走出去具有资源优势，但却极易被妖魔化因而被捆住手脚；民营企业和私人因受到缺乏融资渠道、规模太小等原因制约，难以解决全局性问题。而不管谁是执行者，在获取单纯的商业利益与实践国家战略二者衔接之间，亦会不时出现矛盾。

对于上述诸般难题，中国已针对一部分提出了基本的解决思路，但囿于多重现实原因尚难以落实；此外，仍有相当大的一部分，目前仍无法摆脱“有想法、没办法”的尴尬状态。

诚如美国前国家安全助理布热津斯基在《大棋局》一书中所言：“粮食和能源，将是中国经济增长的软肋。粮食依赖进口将给中国经济资源造成紧张，也使中国更容易受到外部压力的打击。”如何破解上述多重难题，如何使中国避免让这根软肋遭受打击，正是这份堪称“丰年危言”报告的初衷。

报告一

中国粮食安全的基本特征是：脆弱平衡、强制平衡、紧张平衡。所谓脆弱平衡，是保障的资源条件贫乏；强制平衡，是经济社会要素投入大，政府强力主导；紧张平衡，是总供给保障所有人口的食物及粮食安全的能力不宽裕

供需基本平衡

粮食安全、能源安全和金融安全，被并称为当今各国经济发展的“三大安全”问题。

何谓粮食安全

现代意义上的“粮食安全”源自上世纪70年代初的全球粮食减产，当时全球粮食储备由18％下降至14％，粮价上涨2倍，导致了“二战”后最严重的粮食危机。

为应对危机，1974年11月，联合国粮农组织（下称“粮农组织”）在罗马召开了第一次世界粮食首脑会议，通过了《世界粮食安全国际约定》，首次提出了“粮食安全”（Food Security）概念。

这一概念在当时的定义是：保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食物。要求各国政府采取措施，保证世界谷物年末最低安全系数，即当年末谷物库存量至少相当于次年谷物消费量的17％－18％。一个国家谷物库存安全系数低于17％则为谷物不安全，低于14％则为进入紧急状态。

1996年11月，在罗马召开的第二次世界粮食首脑会议上，粮农组织对这一概念作了新的表述：只有当所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才可谓实现了粮食安全。这其中包括个人、家庭、国家、区域和世界各级均要实现粮食安全。

时任国务院总理李鹏在是次大会做出了确保中国粮食安全的承诺。同年，国务院发布《中国的粮食安全问题》白皮书，明确表示中国能够依靠自己的力量实现粮食基本自给。它提出的立足国内资源、实现粮食基本自给的方针，成为中国至今未变的粮食战略总纲。

在此方针指导下，以粮食为代表的农产品自给一直受到官方高度重视，并形成了占据主流地位的中国粮食安全观：种植业是农业的重要基础，粮棉油糖是关系国计民生的重要商品，保障粮食有效供给是农业发展的首要任务。

而在农业部制定的农业“十二五”规划中，也就中国的粮食安全概念给出了具体的数字衡量标准：努力实现“一个确保、三个力争”。即确保粮食基本自给，立足国内实现基本自给，确保自给率95％以上，其中水稻、小麦、玉米三大粮食作物自给率达到100％。

中国粮食供需状况分析

英国经济学人智库近日发布《全球食物安全指数报告》指出，中国在全球107个参评国家中位居第42位，列入“良好表现”一档。相对于人均GDP第52位的排名，中国是为数不多的食物安全水平超越其社会富裕程度的国家之一。

这部分应归功于中国自2004年以来的粮食“十连增”。但产量递增背后，需求增加更甚的情况，则在有意无意间被忽略：中国实际已连续多年处于产不足需状态。2008年，中国粮食首次产大于需。从2009年开始，供求关系又开始变得越来越紧张，是年产仅大于需782万吨。到2010年，又重新进入产不足需状态，当年缺口为352.3万吨。

这一态势至今未变。以2012年数据计算，中国进口的大豆数量相当于其粮食产量的16.6％，相当于中国粮食消费有14％左右需要通过进口解决。粮食自给率不足86％，已低于95％的粮食供给自给率目标。

因此，从供给角度来看，中国的粮食状况具备以下基本特征：脆弱平衡、强制平衡、紧张平衡。所谓脆弱平衡，是保障的资源条件贫乏；强制平衡，是经济社会要素投入大，政府强力主导；紧张平衡，是总供给保障所有人口的食物及粮食安全的能力不宽裕。

在供给越发紧张的基础之上，中国需要面对的则是一个日益庞大的国内粮食需求市场。按照目前的情况来看，导致粮食需求量增大的三个决定性因素分别为：一、人口总量增加。国家计生委预测，到2030年，中国人口增加到15.3亿－16.3亿人；二、城乡居民收入水平快速提高，饮食结构改变导致的饲料粮需求继续明显增加；三、城镇化水平持续提高。从2011年至2030年的20年间，中国将新增城镇人口3亿人左右，直接带动消费增长。

以官学两界均十分关注的2020年、2030年为节点，上述三个因素会导致多大的需求规模？目前公认有两份比较权威的预测报告。其一为《国家粮食安全需求中长期规划纲要（2008－2020年）》，它的预测为：2020年人均粮食消费量为395公斤，需求总量57250万吨；其二为此前公布的国务院粮食白皮书《中国的粮食问题》，它预测：2030年人口达到16亿峰值，按人均占有400公斤计算，总需求量达到64000万吨左右。

此外，针对2020年中国的粮食需求，各个相关部门也分别给出了各自的预测结果：2005年时，农业部相关课题组给出的预测结果是56500万吨；2006年时，国家统计局给出的预测增加到了55800万吨；2008年时，《国家新增千亿斤粮食规划》的预测结果则再次上升到了57588万吨。

“综观这些统计和预测报告，可以发现的特点是——时间离今天越近，预测的结果越多，之前的预测均被证实太过保守。”农业部的一位相关官员说。

从供需角度分析，上述的预测结果均未提及中国可能的粮食缺口问题。而国务院发展研究中心（下称国研中心）在今年出版的《中国特色农业现代化道路研究》一书中，则首次指出：到2020年，按14.3亿人口、人均消费409公斤－414公斤计算，总需求量将达到58487万吨－59202万吨。按照中国的粮食生产能力计算，届时国内粮食（不含大豆）的供给缺口将在4000万吨－5000万吨。

三大主粮去年净进口总数为1900万吨左右，今年前七个月的总数也已达1143.9万吨。不仅如此，继玉米在2011年进入“全面进口元年”后，中国亦有望于今年超越埃及，成为全球最大的小麦进口国。国家粮油信息中心预测，进口总量将达650万吨

自给的可能与不利

在缺口随时可能出现的急迫性之下，为了实践“自己养活自己”的承诺，中国还有什么牌可打？

要保证粮食基本自给，无非“开源节流”两条途径。

在开源方面，一是提高单产，二是增加或至少稳定耕地面积。按照以往经验来看，中国的粮食增产大约三分之二依赖于单产水平提高，播种面积增加的贡献约为三分之一。目前看来，开源的两条途径均仍有空间，但也均实属有限。“增产有增产的道理，不增产有不增产的原因。”上述农业部官员说。

从单产的角度来看：2010年中国粮食单产比1978年增加了96.83％，比1990年增加了26.47％。表面上来看，数字喜人。按照官方解释，组织制度、市场化，通过农业基础设施建设，人工及物质投入、技术手段改善均是使中国粮食增产的原因。但更重要的直接原因，则是化肥和农药的使用量的增加。2010年中国化肥使用量为5561万吨（纯折），比1978年增加了529.07％；农药使用量为171.2万吨，比1978年增加了229.23％。这正是导致中国粮食安全“强制平衡”的主要原因。

正因如此，目前中国的粮食单产确有较大空间。中国水稻、小麦、玉米平均单产分别是单产排名前10位国家平均水平的75％、70％、65％。水稻、小麦、玉米的单产水平分别排在世界的第13位、第20位和第21位。除此之外，国内同一种植区域的同一作物，省际间单产差距也较大。

为提高单产，近年来中国采取的主要措施包括：

一、改造中低产田，加强水利基础设施建设，把中低产田建成旱涝保收、高产稳产、节水增效的高标准农田。

这一措施潜力很大。通过加强中低产田改造可使每公顷中低产田提高单产1500公斤，按2007年全国耕地面积12178万公顷，中国现有耕地面积中低产田占三分之二，现有耕地中三分之二用于粮食种植计算，如果能够有一半的中低产田获得改造，可使得粮食增产4059万吨。

但与“千方百计”守住18亿亩耕地红线相比，中国耕地质量的提升，仍处于“有想法、少办法”的阶段。

过去十多年，中国通过土地整治建成的旱涝保收高标准基本农田（下称高基农田）为2亿亩，照此速率，18亿亩耕地全部整治完毕，需近百年时间。

而根据国务院2012年3月批复的《全国土地整治规划（2011－2015年）》，中国土地整治有望大大提速：“十二五”期间，中国将新建4亿亩高基农田、新增2400万亩耕地。以数字计算，此期间中国每年新建的高基农田数量，将是之前十年间每年新建数量的4倍。

数字目标的激增，更加凸显整治资金短缺的痼疾。地方政府缺乏激励，不愿为中央政府层面关注的粮食安全目标埋单，资金来源有限且波动性颇强等原因造成的“差钱”，是造成之前十年土地整治“蜗行”的最大掣肘，而在新一轮规划中，这一问题悬而未决。上述各项“加码”的规划任务，有可能无法实现。

按照现有的整治资金投入模式，仅新建4亿亩高基农田一项，缺口已达750亿元。此外，目前的整治资金体系中，并未考虑必需的维护费用。随时间推移，费用缺口将日益增大。凡此种种，目前仍无解决途径。

二、科技进步。良种良法、病虫害防治、测土配方、节水灌溉、防灾减灾保护性耕作技术和避灾技术、农业机械化技术，甚至农业产业链综合管理技术的进步和推广应用，不同区域之间、农业产业链不同环节之间分工协作关系的完善等，都有利于提高粮食单产和总产。

近年来，为保障粮食安全，相对于“第一次绿色革命”，中国提出了“第二次绿色革命”构想。根据这一目标，中国的作物生产不仅要继续提高产量、改良品质，更重要的是要大幅度地减少农药、化肥和水资源的用量。

因此，在作物改良时，中国已将增加品种的抗病虫性、营养高效利用、耐旱、抗逆等性状作为重要目标。但在具体实践中，中国农业的相关研究却存在厚薄不均，具体表现为育种技术比耕种栽培更受重视，前者获得的资金比后者多出几十倍、上百倍。而在育种领域，转基因又比非转基因“受宠”。

“大量的资金，被投入到了转基因的相关研究当中。但因为安全等原因，相关的成果只能作为技术储备。大量的常规性技术要么无人问津，要么惨淡经营。”相关人士称。

针对此种现状，学者文佳筠指出：“我们所需要的第二次绿色革命，不是局限于以转基因为代表的还原论科学，而是以农业生态学为中心的，综合多学科研究和实践，并同时包括传统知识和当地知识的系统化方法。”

就耕地资源来说：因受到各种非农需求（开发区建设、房地产开发等）的制约，2012年中国耕地保有量已不足18.18亿亩，比十年前减少了约1亿亩，耕地能稳定现有规模已不易。

就此方面，多数研究认为开发后备土地资源，可成为中国未来粮食增产的重要途径。2005年土地变更调查指出：中国可开发后备土地资源约为13.12亿亩，可开垦耕地约为2亿亩，重点区域约8000万亩。其中，西北地区的河西走廊、准格尔盆地、伊犁河流域、塔里木盆地等耕地后备资源最为集中，可开发利用6000万亩；东北地区三江平原、松嫩平原、嫩江上游、辽河平原及西辽河流域等也有潜力，可开发利用1000万亩。

是否拥有上述大规模宜农后备耕地是决定中国粮食未来增产的关键性因素之一，但目前国家主管职能部门对中国耕地后备资源的评估却存在重大分歧。

2010年时，国家发改委向全国人大报告粮食安全工作情况时认为，中国可开垦成耕地的土地不足7000万亩；而在2011年时，国土资源部公布的资料则认为，中国集中连片耕地后备资源1.1亿亩，主要分布在北方和西部的干旱地区。

对于这种分歧，国研中心则在一份报告中指出，“总体上，未来企图依靠后备资源弥补耕地‘农转非’缺口是不现实的。大体估计，目前可靠的全国后备耕地在3000万亩左右，但不能弥补2020年占用4500万亩的缺口。”

这个结论有四个方面的支撑：

一、长期内西北地区难以提供大规模可耕之地。2003年，中国工程院课题组向国务院提供的《西北地区水资源配置、生态环境建设和可持续发展战略研究》指出：西北地区（新疆、青海、甘肃、宁夏、陕西和内蒙古六省区）水资源量多年平均仅占全国总量的5.84％；水资源开发利用率严重超高，其中甘肃的河西走廊各河、新疆的塔里木河和天山北坡各河有的甚至超过100％。即使南水北调西线工程完成，也不能改变西北部地区严重缺水状态。因此该地区将来应该调整产业结构，减少粮食生产用地用水，而不是继续开垦土地用于粮食生产。

二、村庄整治、农民变市民节约土地短期内难以实现。经过近十年村庄整治浪潮，便于整理节省之地已所剩无多，其余则多数处于山区、干旱半干旱以及荒漠之地。

三、耕地质量继续下降难以避免。中国耕地总体质量不高，18亿亩耕地中，高标准基本农田仅占30％，中低产田分别为6亿亩和5亿多亩。而按照《全国主体功能区规划》提出的“两纵三横”的城市化战略格局，到2020年建设占用耕地用地3万平方公里（即4500万亩），实际上仍是传统占地扩张思路。中国耕地质量等别分布上存在着人口稠密地区、经济发达地区与优质耕地分布区域三者高度复合的特点。按照规划，到2020年占用4500万亩耕地，大多数是良田，相当于劣质耕地1亿亩以上，减少粮食产量应当不低于2000万吨。即是说，本世纪头20年，中国将因为耕地“占优补劣”导致粮食生产量减少3000万吨。

四、为改善生态环境，国家从1999年起开始实施退耕还林工程，到2007年总计退耕还林1.4亿亩。但从2007年停止增加退耕还林面积，其目的是为了确保“十一五”期间耕地不少于18亿亩。中国土地过度开垦在生态安全方面还有欠账，稍有退耕即会突破18亿亩耕地安全线。

“中国粮食安全保障条件十分脆弱，稍有松懈即会引发全局性严重问题。如果耕地下降到18亿亩以下，加上单位产量的下降及干旱等因素，粮食总产很容易下降至50000万吨，则进口8000万吨－10000万吨粮食是必然之事，意味着占国内产量的15％－20％。”国研中心农村经济研究部研究员肖俊彦指出。

除此之外，全国每年粮食产后损失和浪费的粮食约为8000万吨，相当于粮食总产的15％，即2亿人消费的粮食数量。为了实现中国粮食的自给，减少粮食产后损失和浪费，亦可构成“节流”。

就此方面，国家正在规划的主要途径为：一、控制粮食作为投入品的消耗。首先是合理控制工业用粮，其次是大力发展节粮型养殖业，第三是节约用种；二、减少粮食储存和保管环节的损失。首先是减少农户储粮损失，其次是减少运输损失；三、减少浪费消费。

三大主粮去年净进口总数为1900万吨左右，今年前七个月的总数也已达1143.9万吨。不仅如此，继玉米在2011年进入“全面进口元年”后，中国亦有望于今年超越埃及，成为全球最大的小麦进口国。国家粮油信息中心预测，进口总量将达650万吨

报告二

一方面，粮食单纯依赖国产日益变得成本高昂且不现实；另一方面，粮食进口也将和能源一样成为中国的软肋，使中国更容易受到外部压力的打击

结构平衡取舍

为保证粮食结构安全，中国正面临以下三重取舍。

取舍一：18亿亩耕地红线存废

总体来看，截至2012年底，中国耕地总数已经接近18亿亩红线；人均耕地不足1.5亩，不到世界平均水平的二分之一，发达国家的四分之一。

联合国对耕地有一个警戒线：人均耕地少于0.8亩的时候，会发生生存危机。而目前中国2000个左右的县里，有600多个县人均耕地面积低于0.8亩。

在耕地质量下降、后备土地资源不足的情况之下，近年来关于“中国的18亿亩耕地红线是否要守住”的争议，仍然一直不断。

最新的一次出现在今年全国城镇化会议召开之前，“金融四十人论坛”在会前提出了《土地制度改革与新型城镇化》报告，建议“改变严守耕地红线的思路，扩大城镇建设用地规划”。

在全国城镇化工作会议召开前夕，这份有国家发改委相关官员参与的学术报告一经推出，便引发强烈关注。

目前针对这一观点的反对意见主要集中在两点：

一、从供给需求理论而言，全世界范围内充分调配资源是没有问题的，这符合理论逻辑。但目前并不存在一个完美的全球粮食市场；

二、中国的粮食总产量接近60000万吨，全球的交易额是30000万吨，如果中国出现粮食短缺，没有哪个国家能够解决这个问题。

“中国目前至少需要30亿亩以上的国土面积才能满足需求。但中国18.2亿亩耕地转化成播种面积，大约只有24亿亩（一亩地一年种植三季作物，即为3亩播种面积）。守住18亿亩耕地还进口那么多粮食，不守住会怎么样？”中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文说。

“放弃耕地红线不影响粮食安全的说法，实际上是理论上很丰满，现实却很骨感。”中国社会科学院农发所研究员张晓山也认为。

按照他的回忆，这一红线最初是以中国的粮食需求为基础制定出来的。按照中国农业科学院的规划，到2010年和2030年，如果粮食完全自给，需要耕地数量分别为19.2亿亩和19.47亿亩。但是方案做出来之后就发现，这个耕地面积已经守不住了，于是就往后退：如果实现粮食95％的自给率，则2010年和2030年分别需要18.24亿亩和18.5亿亩的耕地。

“换言之，这已经是退到不能再退的底线了。”张晓山说。

事实上，上述报告也提出了从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线，实现全国范围内的土地占补平衡。

所谓的“当量”，即占用耕地和补充耕地在产出能力和质量上要平衡，不是说占一亩就简单补一亩，而是以占用土地的产出能力为依据，补充的土地产出能力也必须与之平衡。 换言之，占用一亩土地如果一年产粮食1000公斤，补充的一亩土地如果一年只能产500公斤，那么就需要补充两亩地，反之亦然。

取舍二：粮食安全观重构

一直以来，中国走的是一条依靠国内满足国内需求的道路。原因可以归纳为：

一、人口众多，米袋子系在别人的腰间，粮食安全、经济安全和政治安全，都不可取。决策层对此认识基本一致；

二、中国经济实力长期薄弱，外汇储备有限；

三、中国粮食生产能力长期处于满足不了国内需求的状态，提高农业综合生产能力是中国经济社会发展中的重大问题；

四、中国粮食贸易方面的大国效应非常明显，一旦增加相当于国内需求1个－2个百分点的粮食，都会引起国际市场的巨大波动；

五、在长期冷战的状态下，粮食禁运有可能成为重要的制裁手段。

如上所述，在国内农业资源开发潜力已接近极限的前提之下，中国粮食安全的总体思路亦正在面临重构。目前来看，各方关心的焦点，是如何衡量中国的粮食自给率问题。

国研中心研究员程国强认为，按照中国目前的农业资源条件，粮食增产只具有总量统计学意义。短期内粮食增加，并不能缓解目前我国粮食供需的结构性矛盾。不应该简单地用粮食自给率来衡量中国粮食安全与否。

他因此建议有关粮食安全的认知应进行重构。“评估粮食安全要有科学、合理、理性的体系。中国应该参考粮农组织有关粮食安全的指标，来构建一个符合中国国情的粮食安全指标体系。”

就目前的情况来看，中国的粮食观重构有两个基本方向。

其一为增加内涵，由单纯重视生产和总量过渡到关注粮食生产的各个方面。农业部农村经济研究中心产业与技术研究室主任张照新从2005年开始致力于粮食安全内涵的专题研究。在他看来，中国的粮食安全政策与国际上有所区别。

“目前国内粮食安全政策更多强调的是总量，即供应上的安全，而实际上应该强调三方面，一是有，第二是买得起，第三是买得到。希望可以通过讨论、共同发声，帮助我们的国家逐步完善粮食安全政策，从原来较多重视总量，过渡到既有量又有类的政策。”张照新说。

这一观点暗合了今年由北京工商大学承担的《中国粮食安全发展报告》课题的观点。该报告指出：粮食安全不仅仅包括生产的安全，还涉及物流、交易市场、进出口、消费、金融、财税、储备、价格、预警等安全，是一个完整的体系概念。

其二为由单纯依靠自给，过渡到在有条件的情况下增加进口。2013年4月，在中国《农村绿皮书》发布时，国务院研究室农村司司长郭玮就此问题提出了一种新思路：按照人均消费389公斤－395公斤计算，全国粮食基本消费量是52265万吨－53485万吨，按照95％的自给率计算，就是49650万吨－50830万吨。

他认为，近几年粮食进口增加，主要是基本需求以外的其他消费增加的结果，有一部分甚至是高等消费需求。此种情况下，进口一部分粮食同时出口一部分粮食的加工品，其实并不影响粮食安全。

“新形势下，不能笼统地以粮食自给率衡量粮食安全是否存在问题。保持粮食安全的自给率，应该是满足人们基本实物消费的粮食自给率，而不是全社会粮食总消费的自给率。”郭玮称，“中国只要保持粮食自产5000万吨以上，粮食就是安全的。”

“把粮食安全定义在一个什么样的定义和百分比上？有人讲95％、90％、80％。品种不同，时间不同，结果是不一样的。但有一条是一样的，那就是我们不应该这么严格地百分之百地用自己的资源。中国是不需要这样的。长远来讲，这对民族的生态环境是一个非常好的影响。”近期在参加中国粮食安全高峰论坛时，中粮集团董事长宁高宁表示。

取舍三：进口什么、如何进口

据中国海关统计，2012年1月到12月，中国进口谷物为1398万吨，大豆5838万吨（2011年分别为545万吨、5250万吨），以中国2012年的粮食进口总量（包括大豆）7236万吨计算，已相当于中国全年粮食产量的12.2％，占当年中国获得粮食总量（自产量+进口量）的比例约为11％。

全国政协常委、四川通威集团董事局主席因此认为：广义的粮食进口依存度目前已经超过三分之一，在不久的将来，这一数字还将很快接近或超过一半。

在现有土地产出能力满足农产品自我供需平衡难度不断加大、承认中国需要增加进口的大前提之下，中国对哪些产品必须立足于国内生产、哪些产品要利用国外资源解决，需要进行抉择。“由于涉及支持保护政策的调整，明确国内粮食生产重点领域的过程将会是一个复杂的过程，但不明确方向和重点，我国将长期处于什么都抓、但都抓不好的局面，粮食安全战略将长期被悬空。”由国研中心副主任韩俊主编的《14亿人的粮食安全战略》一书中明确表达了这样的忧思。

从目前的情况来看，矛盾的焦点在于谷物和豆类的争地问题。在两者之间进行选择，必须立足于两类产品本身的特征。在世界农产品供求紧张的情况下，谷物产品是最容易列入各国政府实施贸易管制甚至禁止贸易的产品。从产品可替代性来看，现有的口粮消费和绝大多数饲料粮很难找到能量和营养相当又为消费者欢迎的替代品种。

“因此，对人口大国而言，基本做法是优先确保谷物自给。如没有实现这一目标的条件，就选择口粮基本自给的战略。从客观条件来看，我国只能有限满足谷物、走谷物平衡的道路。只要支持保护制度能够得到完善，这一目标是可以实现的。”该书指出。

而在明确发展重点以后，要坚持“不与粮争地、不与人争粮”的原则，提高油料的供应能力。重点要解决的问题包括：首先，加快提高油料作物单产的竞争力；其次，合理利用山区，大力发展木本粮油产业；第三，在偏旱地区因地制宜发展杂粮作物生产。

而在解决了进口的种类取舍之后，韩俊亦在此前为《财经》撰文时指出了进口的方式及程度：一、应把粮食安全的重点放在基本口粮方面，对饲料用粮采取更加灵活的策略。应推行南进北出的进出口策略。南方销区可利用WTO配额从国际市场进口玉米、小麦及其制品和饲料等产品；二、即使城镇化能顺利实施，2020年和2030年中国农业劳动力仍会多达2.1亿人和1.6亿人。在国内粮食生产仍有很大潜力可挖条件下，过度进口粮食，必然会冲击国内粮食生产，造成大量农民失业，进而影响社会稳定。

农业部农村经济研究中心研究员陈洁建议，在此基础之上，中国需要考虑的是其进口角度的粮食安全问题。其内涵包含三层意思：

一、在国内粮食市场供不足需时可从国际市场上获得满足国内需求的粮食产品；

二、有相应的能力从国际上进口粮食；

三、进口不会危及国内粮食产业安全和持续健康发展。

在增加进口安全程度方面，国内学者目前的意见则为：

一、中国要把自己定位成“粮食净进口国”，在适当时候让世界各国知道中国将进口粮食的预测数量，公开自己的进口意图，向世界市场发出明确信号，就会刺激所有的粮食出口国增产粮食，世界供应充足，可以减少风险；

二、世界粮食禁运越来越不得人心。而且，中国粮食消费中越来越多的部分是用来饲养牲畜的，即使出现禁运，只要把畜牧业的产量向下适当调整，就可以减少需求。

在增强具体的调控措施方面，农业部《不同粮油种植模式研究》课题亦给出了相应的对策：

一、加强进出口调控。具体措施为：（一）明确开放市场的优先顺序。坚持农产品转化品→非基本需求农产品→非口粮谷物→口粮的开放顺序。口粮必须实现总量供求平衡，只能极为有限地利用国际市场。在现阶段可适度扩大肉类、饲料、食用油、粮食深加工产品等的进口，适度增加大豆、棉麻等非基本需求农产品的进口；（二）制定合理的进口储备制度。将干预国际市场放到与调控国内市场同样重要的地位来考虑，主动提高库存水平。库存既要用于平抑国内市场，而且在适度时机向国际市场抛售。可以考虑成立专门的操作国际粮食贸易的公司，也可以通过加强中储粮公司的力量来完成；（三）提高贸易话语权。在政府主导或支持下加快健全重要农产品进口企业的行业协会，整合进口需求，形成合力。加快发展和完善双边和多边贸易机制，充分利用双边协定和多边协定，建立互利、稳定的出口国货源基地。加强与其他农产品进口国的合作，建立联合谈判机制，提高谈判能力。支持商业化经营的粮油贸易企业参股控股国际大粮商。可以在港口建立国际性的大型交易市场，培育国际化的区域性定价中心；（四）建立稳定的产销关系。在粮食增产较快的国家和地区，通过并购现有物流企业或者兴建仓储和运输系统的方式，打造国际化的物流企业，进一步紧密与货源地的互利互惠关系；（五）建立产业安全和风险预警与快速反应机制，减少不合理进口对国内粮食生产的冲击。

二、实施“走出去”战略。

三大主粮去年净进口总数为1900万吨左右，今年前七个月的总数也已达1143.9万吨。不仅如此，继玉米在2011年进入“全面进口元年”后，中国亦有望于今年超越埃及，成为全球最大的小麦进口国。国家粮油信息中心预测，进口总量将达650万吨

报告三

自然资源与经济发展的不匹配使中国历史上的南粮北运，变成了北粮南运、中粮西运。巨大的格局变化给各地带来的诸种阵痛如何平复，目前尚未有清晰的战略

产销路径反思

中国粮食主产区、主销区和产销平衡区的概念始于20世纪90年代的第一轮粮改。这一概念的出现及发展，既因行政体制主动划分，又因社会经济发展提供基础，二者相辅相成。

产销区由来

1994年时，国务院在综合考虑了各省的资源禀赋差异和发展粮食生产的传统等因素之后，依据粮食生产与消费量的多少，经《国务院关于深化粮食购销体制改革的通知》明确了北京、天津、上海、福建、广东和海南等六省市为粮食主销区。

此后，由于浙江粮食产量和库存大幅度下降，在2001年进行的新一轮粮改中，它也被国务院纳入到了粮食主销区的范畴之内。

此轮粮改重新划分了粮食主产区、产销平衡区和主销区三大功能区的版图：其中山西、广西、重庆、贵州、云南、西藏、山西、甘肃、青海、宁夏和新疆等11个省区被确定为产销平衡区；而黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、河北、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川等13个省区市则被确定为粮食主产区。简而言之，历史上的南粮北运，此时已变成了北粮南运、中粮西运。

农业部农村经济研究中心在《中国粮食生产区域布局的演变特征及成因分析》报告中具体指出了这种演变背后的逻辑：

一、农业科技进步为粮食主产区空间格局的变迁提供了内在动力。如地膜的应用，可使北方地区复种指数提高；

二、工业化、城镇化过程中形成的区域差异是造成粮食主产区与布局沿边的外在拉力；

三、人地矛盾为粮食主产区空间格局的变迁提供了客观条件。从耕地资源分布情况来看，北方人均耕地数量多，容易形成规模效益；

四、地理气候约束成为影响粮食空间布局沿边的重要因素。以稻谷为例，水量充沛的黑龙江成为粳稻的主产区。

而在细究原因背后，亦可归纳出中国粮食产销区的演变逻辑：

一、粮食主产区逐渐向东北和中部地区集中和转移；

二、南方稻谷优势区域继续稳固，东北稻谷重要性凸显；

三、小麦主产区逐渐向中部地区集中；

四、玉米产区逐渐向东北和中原地区集中。

产销区情况分析

因生产的自然条件及科技进步等多重因素的共同作用，中国粮食主产区和主销区的位置变迁，既造就了新的粮食总量增长极，亦让各地的种植结构发生了变化，是一个动态的发展过程。

其中，中国北方地区自上世纪80年代以来粮食生产总量一直呈现增长趋势。1980年至2010年，粮食主产区的粮食产量从22205万吨增加到41184.1万吨，其占全国粮食产量的比重也从不足70％提升到75％左右。

在这个过程当中，东北地区和黄淮地区共同形成了中国的粮食增长中心。而中西部地区的粮食产量比重在全国内的份额亦因此开始提高，这既因为南方地区的生产式微，亦因为其总量的不断提高。

除此之外，东北地区水稻种植的面积亦开始迅速增加，替代了传统的春小麦种植。

但一个不可忽视的问题是，单纯的产销区概念因为过于简化，并不是一个衡量各省粮食安全的全面标准。

考虑到粮食余缺的总体情况和结构特点的不同之后，中国粮食产销区域格局将变得异常复杂。目前可分为四种类型：

一、粮食剩余区，不仅细粮有剩余，粗粮也有不同程度剩余。全国只有黑龙江、新疆和宁夏三个地区。

二、结构性余粮区，粮食总量有剩余，但是有结构性缺粮，余粮的数量大于缺粮的数量。其中，吉林、内蒙古、甘肃属于剩余粗粮、缺细粮；河南、安徽、江西、湖北、江苏、山东六省剩余细粮、缺粗粮。

三、结构性缺粮区，总体缺粮，但是结构性剩余（规模亦相当有限），缺粮的数量大于余粮的数量。其中，山西、西藏、山西、云南、辽宁、贵州剩余粗粮、缺细粮，而湖南、广西则剩余细粮、缺粗粮。

四、粮食短缺区，不仅粮食总量属于短缺，而且细粮粗粮都短缺。全国这类地区有11个，主要位于四大直辖市和东南、华南地区，包括广东、浙江、福建、四川、北京、上海、天津、重庆、河北、海南、青海。

这种类型的划分包含了两个趋势：首先，粮食的单纯剩余区正在变得越来越少，除了黑龙江和新疆之外，宁夏因为规模较小，粮食即使有剩余，亦难以起到太大作用；其次，粮食产区与销区的不平衡程度正在逐渐拉大。2010年时，全国七个粮食主销区从省外购进粮食5300万吨，比2006年增加了585万吨，年均递增4％。

以广东为例，粮食产量多年稳定在1400万吨左右，自给率不足40％，其中六成需要从湖南、江西、广东等省区购进，年均缺口大于2400万吨，成为中国第一缺粮大省。

反思产销划分

除提高各省经济发展效率之外，产销区的划分还将会带来何种后果？2011年时，华南师范大学三农与城镇化研究所在系统完成了全国56个地区的数据分析后，得出如下结论：

一、放眼全局，能够稳定地提供异地农业基础的，其实就黑龙江和吉林。其共同的粮食安全输出能力大概为4100万吨；

二、这加剧了全国粮食安全紧张局势。13个主产区中，只有黑龙江、吉林能够持续地提供异地农业资源，而其他地区，由于土地、水资源等农业生态的恶化，提供异地农业基础已经勉为其难。特别是华北、黄淮海地区的山东、河南、安徽、江苏等地，这些地区的农业生态已经难以支撑大规模生产商品粮。国家应该逐步降低其主产区的生产任务，允许其休养生息，否则这些地区的农业生态很可能全面崩溃；

三、广东和浙江是中国两个经济强省，但目前在排行榜上位居倒数。目前这两个地区主要依靠其较强的购买能力和暂时良好的国内粮食市场环境，来维持其农产品市场的繁荣和粮食安全。但以2009年的数据来看，一个浙江就等于京津沪，而一个广东的缺口相当于京津沪缺口总和的两倍以上。一旦全国性粮食危机爆发，中央政府要同时对广东、浙江，加上福建、海南提供粮食安全保障，就可能捉襟见肘；

四、作为主销区的广东、浙江等地，也应当取消其“主销区”定位，严饬其保护耕地，提高土地肥力，明确粮食种植面积，提升其粮食自给率，增强本地农业基础。否则，中国人口与经济高度集聚区往往是缺粮区，容易成为国际粮市波动的传导区。1993年底，中国粮食库存充足而粮价突然暴涨，其主要原因之一是国际粮价走高，广东沿海地区从进口转向国内粮市（《朱基讲话实录（第一卷）》）。

除此之外，产销区划分带来的后果还包括中央财政的涉粮投入和补贴对平衡区和主销区缺乏实质性的支持行动。粮食“省长负责制”及其向下级政府衍生的各级政府首长负责制，没有具体配套的硬性处罚规定。各级地方政府除了有些政治压力外，没有动力帮助中央政府提供粮食安全类公共产品。平衡区、主销区将“吃粮”压力逐步推向主产区，以最大限度地分享中央政府提供的粮食安全公共产品。

为了缓解上述压力，农业部在2010年时提出了按地区划分的解决方案：

一、沿海地区。因其已经与国际市场形成密切联系，非农部门较发达，城镇化水平高，因此应通过实施农业经营结构调整政策，鼓励土地有序向专业务农的家庭集中，加快农业经营模式的转变；

二、中部地区的农业资源相对丰富，非农就业机会少，农业仍是农户收入的主要来源。劳动成本较低，但资本累计能力较弱，农业科技水平也较低。在适当的政策环境下，中部地区具有提高农业生产力的较大潜力。需要增大资本投入和提高农业技术。由于中部地区的经济实力较弱，加强对其的财政扶持及创造条件吸引外部资本投入具有重要意义。中部地区预期将成为商品农产品的主要产区，因而在政策上应关注农产品产量和价格急剧变化对农户收入和生计的影响，如扩大农业灾害保险，实施农户收入稳定计划等；

三、西部地区的耕地面积大，但农业生产面临的水资源等限制性因素较多，不适合进一步强化农业生产活动。近期政策的要点是避免以牺牲环境为代价来保障生产的增长。长远来看，由于西部仍有很多地区从未受到化肥、农药等现代投入的污染，在适合的地区可以鼓励发展面向高收入市场的优质安全食品生产。

产区补偿

除上述解决方案之外，如何加强产销协作，在粮食产区与销区之间建立起长期稳定的区域合作机制，亦是应对产销划分弊端的重要解决思路。

在农业主管部门的官方话语体系当中，解决这一问题的思路共有三点：

其一，“谁受益、谁补偿”。中央政府和主销区政府作为主产区粮食生产供给的受益者，应是补偿资金的主要供给者；

其二，统筹协调，配套设施；

其三，确保可操作。

按照上述思路，中央财政和主销区应对主产区进行转移支付，是为外生性补偿。其补偿的主要对象共有三个：

一、主产区政府。重点是产粮大县。补偿方式应以加大一般性转移支付，特别是均衡性财政转移支付为主；

二、种粮农民。继续各项补贴的力度；

三、耕地资源。确保主产区耕地面积不减少。除此之外，大规模开展旱涝保收高标准农田建设，稳步提升耕地产能。

销区自救

按照地方的实践来看，上述补偿思路仅在中央政府向产区进行补偿时能够得以较为顺利地实施。除此之外，销区对产区的补偿，更多的是基于自身利益的考虑，通过市场机制进行的间接补偿，是为内生性补偿。

这种补偿机制的核心，是销区主动与产区一起构建产销合作机制。之前的传统做法主要有两种，一是销区较有实力的粮食企业，如中储粮直属库和粮食局下辖的粮库等，通过收购库点或委托收购的方式，直接到产区从农民手中收购，以此控制粮源基地；二是一部分粮食深加工企业将生产线直接建设在粮食主产区，跳过中间环节直接在产区收购原料，如河北梅花味精等。

近些年来，在这些传统思路之外，销区以资产为纽带，开始建立跨区域的大型股份制粮食企业，把产销区的利益联结在一起。

以上海为例，其粮食安全最早是由其毗邻的江苏保障的。但随着苏南经济的崛起，苏南的粮食已经很难自足，苏北地区的供给也很难满足整个长三角地区。因此，2004年之后，上海与黑龙江的粮食合作变得十分密切，两省市的党政主要领导几乎每年均要会面，签署粮食产销合作的协议或者项目。

而在上海之前，早在2000年时，自给率不到50％的浙江就提出了向东北“大粮仓”要粮的思路，在全国率先与黑龙江开展省际粮食产销合作。“确实也担心，万一真的粮食短缺以后，不给运出来。”浙江省社科院的一位相关研究人员表示。

浙江省目前解决粮食短缺的思路是“把粮仓建在全国”：一方面，将东北的粮食企业吸引到浙江来进行加工；另一方面，动员浙江的农民到黑龙江三江平原去租地耕种，自己则不再大规模地发展农业，而是全力投入到工业化中去。

目前，与浙江进行粮食产销合作的地区已扩大到江苏、江西、安徽、山东等十个粮食主产省，采用订单基地、租地经营、收购仓库及设立产加销基地等形式建立了粮源基地150多万亩，种类包括水稻、小麦、玉米等。

运输与储备体系待完善

产销区体系建立之后，从1999年开始，中国粮食跨省流出量开始超过1000万吨，且每年都有大幅度增长。2012年时，全国粮食总流通量已经增加到近3000万吨。

构成这种流通的有三股力量：

一、产销区中储粮系统储备粮轮换；

二、销区掌握的粮源运回；

三、产区粮商自发运输销售。

在这一物流过程之中，传统的储备及运输系统，正在经受多重考验。目前来看，主要存在的问题有：

一、粮食现代运输体系尚待健全，铁路运力紧张，水路潜力开发不足。散粮配套差，部分资源还被闲置；

二、主产区粮库的建设水平普遍滞后，一些地方粮食还存储在由简易器材制成的简易露天粮仓里。地区之间粮食产销衔接层次低，产销利益关系不合理，各产区之间、销区之间以及产销区之间还存在区域分割问题，粮食统一市场尚未完全建立，一般的企业难以找到质优价廉的粮食。随着粮食市场的全面放开，参与粮食收购的群体增多，粮食流通环节在减少；农户对收获的粮食不愿意花更多的时间进行除杂去水整理，坐观粮价上涨后再出售；

三、地方粮食波动大，经济发达地区人口密度大，储备粮规模小。主产区粮食储备多，成本高。增加了中央储备成本。

“即使国内粮食生产和库存能够满足粮食需求，只要粮食流通体系特别是粮食物流体系出问题，导致主产区或仓储库点的粮食不能按时足额地运到主销区，粮食供求平衡同样会出现大的问题，甚至可能引发市场粮价的骤然上涨和政府乃至社会对粮食安全问题的恐慌。”国家粮食局局长任正晓近期表示。

为了缓解这一矛盾，2007年8月时，国家发改委开始制定《粮食现代物流发展规划》，提出到2015年，建成全国主要散粮物流通道和散粮物流节点，将全国原粮运输中散粮比例由目前的15％提高到55％，国内跨省流通量中散粮比例由目前的15％提高到55％，国内跨省流通量中散粮流通比例由目前的20％提高到80％，基本实现主要跨省粮食物流通道的散储、散运、散装、散卸和整个流通环节的供应链管理，形成现代化的粮食物流体系，增强国家对粮食市场的应急调控能力。

具体来看，目前首要的建设任务，是建设东北主产区粮食流出、黄淮海主产区小麦流出、长江中下游稻谷流出和玉米流入、华东沿海主销区粮食流入、华南主销区粮食流入和京津主销区粮食流入等六大跨省区粮食物流通道。在此基础之上完善全国主要粮食物流节点，推广散粮运输方式，加强散粮基础设施建设，提高粮食物流的组织化程度，推动散粮运输技术设备研发和标准化工作。

上述项目建成后，将有效提升中国东南沿海码头的散粮接卸中转能力。初步改善东北、黄淮海和长江中下游地区粮食外运条件，尤其是能够打通“北粮南运”海上通道。

截至目前，上述这些项目的主要建设资金仍来自国家发改委安排的国债建设资金，重点是建设重要的散粮物流通道和节点的散粮中转库、接收发放设施项目。

三大主粮去年净进口总数为1900万吨左右，今年前七个月的总数也已达1143.9万吨。不仅如此，继玉米在2011年进入“全面进口元年”后，中国亦有望于今年超越埃及，成为全球最大的小麦进口国。国家粮油信息中心预测，进口总量将达650万吨