中国米袋子系在别人腰间：大豆及三大主粮依赖进口

报告四

在坚持粮食较高自给率前提之下，如何在不超过世贸组织规定范围内通过补贴等措施提高粮食主产区及农民的积极性，增加粮食产量、降低粮食价格，成为调控面临的难题

产量稳定之途

为了稳定粮食产能，中国从十年前开始逐渐建立粮食生产补贴体系。目前这一体系已经遇到了“补贴总量已达极限、农民受益有限”等多重尴尬，如何进行调整，已是燃眉之急。

中国的粮食扶持政策

一、补贴政策。从2004年开始，中国开始实行种粮补贴、种粮直补、农机补贴和农资综合直补，这四项补贴从145亿元增加到2012年的1628亿元。尤其是农资综合直补水平，2012年达到了1078亿元。

二、粮食最低收购价支持政策。从2006年起，中国开始全面实施对小麦、稻谷两大重要粮食品种进行最低收购价政策。

三、对粮食主产区的利益补偿机制。2004年－2011年，中央财政对粮食主产区转移支付年均增长速度为27.8％，但主产区财力仍然薄弱。2011年13个粮食主产省人均财政收入3252元，为全国平均水平的83％。

而上述扶持政策的主要资金来源，目前共有三种：一、粮食风险基金。1994年建立，初衷是用经济手段稳定粮食市场，防止价格大幅度波动。这笔基金由中央财政预算和地方配套资金共同组成。这笔基金的主要列支对象包括对农民的直接补贴等各项；二、中央财政性转移支付。在实行新的粮食支持政策后，为缓解产粮大县财政困难，从2005年起中央财政对产粮大县进行奖励。奖励资金作为财政转移性支付，由县财政统筹安排使用；三、中央财政专项补贴。对于中央储备粮油的贷款利息、最低收购价收购粮食储存期间的保管费用和利息，以及公开销售的亏损部分，由中央财政专项进行补贴。

中国粮食扶持政策的不足

首先，支持方式需要进一步完善，粮食增产增收政策目标有待加强。目前的粮食补贴政策在运行中没有与粮食生产挂钩。从成本上来看，计税面积方式比较简单，但不利于增加粮食供给。

其次，粮食补贴标准偏低，支持政策力度不够。一是用于粮食直补的粮食风险基金地区间差异较大；二是农资价格变化与农资补贴的动态调整机制尚未建立；三是支持政策覆盖范围不广。如最低收购价政策在有的地区启动，有的则不启动，种粮农民利益得不到保证。

第三，政策利益主体多元化，粮食支持政策执行成本高。这首先是因为中国社团组织不发达，把一定数额的直接补贴发放到数量庞大的农民手中的行政组织成本较高。每年数百亿元的补贴，最后到农民手中仅是每亩地十几或者几十块钱。其次，政府实行粮食价格支持政策，一方面在增加农民收入和抑制通胀、控制物价的双重压力下，增加了调控政策的难度；另一方面，国有粮食购销企业作为最低收购价政策的载体，承担政策与市场的双重职能，转移了企业外部市场竞争压力，弱化了企业的竞争意识。同时由于其干预正常的市场价格，政策力度很难把握，对企业改革和市场机制作用又产生了负面效果。

第四，粮食支持政策机制还需完善，粮食支持政策体系有待进一步健全。最低收购价为主的粮食价格支持政策，受到了地方政府和农民的欢迎。但同时也存在一些问题，主要是最低收购价格水平的高低确定机制有待进一步完善。如果某粮食品种的最低收购价格水平偏高，中央和地方储备企业入市后，影响了其他市场主体的正常经营；反之，如果某粮食品种的最低收购价格水平偏低，农民不能得到有效保护，可能影响农民的种粮积极性。此外，最低收购价政策的费用补贴机制和监管机制等仍需进一步完善。

高补贴是方向？

针对上述种种问题，有人建议，应“以高补贴应对高成本，化解高风险，突破瓶颈制约”。

但不少权威人士认为，这种提议的可实施性其实非常有限。因为，按照中国加入世贸组织时做出的承诺，中国对于农业的补贴，不得超过其当年农业生产总值的8.5％。在此范围内，为进行农业政策补贴的微量允许空间，如是则形成了农业补贴的“天花板”。

按照国研中心《中国粮食调控》一书计算，中国2010年农业总产值为62897亿元，其补贴微量允许空间为5346亿元。测算表明，目前中国粮油产品的价格支持，除稻谷、小麦还有一定空间外，其他已经逼近世贸组织允许进行补贴的上限。

即使是稻谷、小麦这两个品种，微量允许空间也分别仅有323.89亿元和141.40亿元。一旦启动干预性收购，就有可能突破微量允许水平。这意味着，今后中国基本没有通过大幅度提高最低收购价、临时收储价来提升国内农民种粮积极性的可能。因此，寻求其他辅助手段，势成燃眉。

广义的中国粮食调控手段，主要包括价格支持、直接补贴、粮食储备、政策性粮食销售、粮食加工产业政策、粮食进出口调节、粮食市场行政干预等。

这套体系逐渐建立的起点是中国加入世贸组织，其加速发展则受益于2004年起中国开始实行的粮食市场化改革。自此之后，中国逐步开始对种粮农民给予直接补贴、农资综合补贴、良种补贴等补贴，并开始对主要粮食产品稻谷和小麦实行最低收购价政策。

2008年以来，中国又开始对主产区玉米、大豆、油菜籽实行临时收储措施。以此为标志，中国以补贴和价格支持为基础的粮食调控制度得以基本建立。

财政部财科所一份报告指出，中国粮食调控制度有几个特点：一是价格支持政策成为补贴支持农业的基础性措施；二是政策性补贴由流通环节转向生产环节，对农民直接补贴逐步成为支持农业的重要方式；三是农业补贴总额和支持水平大幅度提高；四是农民负担大幅度减轻。

但结合实践经验来看，这套体系仍存在一系列亟须调整的地方。

首先，中国的农业补贴分散到每个农民身上的数量有限，已出现“中央当投入、农民当收入、地方当负担”现象。

以2011年三项粮食直补为例，其总额已占到了每亩耕地净利润的30％，在农民收入中，补贴收入已占到了总收入的8％。

矛盾在于：中央对农业的补贴本意是希望农民将其投入生产，改进生产设施，但后者则将钱彻底当作其收入来源，他们依然沿用过去的生产方式，粮食等农产品的生产成本因此并未得到降低。

因为补贴在全国范围内进行平均，粮食主产区并未因多产粮食而获得更多的额外补贴，故其积极性受到了相当大程度的影响。“我希望种粮食能够有尊严，但现在往往因为不出政绩，让人感觉不到这种尊严。”在一次农业会议上，东北一位主管粮食生产的副省长表示。

近两三年来，伴随着粮食宏观调控机制的不断强化，粮食市场政策化还出现了明显的负面溢出效应。

所谓粮食市场政策化，是指2004年粮食流通体制市场化改革以来，政府通过实施最低收购价、临时收储、政策性收储粮食拍卖等市场干预政策，掌握了市场上的大部分粮源，粮食市场供应主要依赖政府拍卖政策性粮食库存，形成了政府调控政策主导粮食市场基本走向的格局。

自2008年起，政府连续多年提高小麦和稻谷的最低收购价格，如此则向市场发出了强烈的托底信号，市场亦因此逐步形成了粮价只涨不跌的预期。产区农民惜售心理也因此日益增强，售粮节奏出现明显变化。

一般而言，进入1月后，本应是农民集中售粮高峰期，由于有临时收储和补贴收购等托市政策托底，农民预期玉米价格有上涨空间，因此持粮待涨、择机而售，售粮进展缓慢，导致市场供应不足，而加工企业抬价收购，又助长了农民惜售心理，因此形成了恶性循环。

此举“不仅不利于推进粮食市场化改革，而且对粮食行业发展和竞争力提升形成严峻挑战”。程国强称。

政策调整“在路上”

诸种因素倒逼之下，粮食调控政策调整已经到了关键期，改革可能加速。

目前得到普遍认同的基本政策调整框架为：稳步增加总量，确保每年补贴增幅不低于财政收入增幅，农业补贴占农业增加值的比重应从目前的5％逐步提高到8％，将补贴空间用到最足；优化补贴结构，补贴品种、环节、生产对象；农业污染问题日益严峻，应考虑将治理污染纳入农业补贴的政策体系当中。

也有学者指出：粮价调控的根本着眼点应该是让中国的粮食生产具备核心竞争力。目前一系列调控政策大多仅有临时性效果，缺乏明确的核心政策导向。

有发改委相关官员向《财经》记者透露，为了缓解上述粮价调控中的难题，目前正在研究通过两项较有“突破性”进展的调控政策。

其一，为了鼓励主产区多生产粮食，多向外地调粮，主产区利益补偿机制正在研究制定之中。目前的政策框架设定为：既根据调出数量对调出地区进行补贴，也由销区对产区进行补偿。“非议不少，但为了保证粮食安全，调整是一定要进行的。”上述官员称。

除此之外，另外一个有望尽快提上议事日程的，是进行粮食价格形成体制的调整。可能的方案之一，是建立目标价格制度，实施差价补贴，以此完善粮食等农产品的价格形成机制，保障农民的合理收益，提高其种粮积极性。

所谓目标价格制度，指的是国家或某一地区综合一定时期内种植成本的实际增长和农民的合理收益等因素，制定一种政策性参考价格。以农业部农村经济研究中心提出的大豆目标价格补贴制度为例：如果市场价格低于目标价格，按两者的价差核定补贴额，由政府直接补贴给农民；如市场价格高于目标价格，则不启动。

这种补贴制度，是在粮食购销放开、价格由市场形成前提下制定和展开的，不同于托市、临储等对市场进行直接价格干预的政府定价形式。其好处为，目标价格通过直接补贴给农民，间接作用于市场，是对市场价格的间接调控，有利于避免市场价格信号的扭曲和失真。

但这项改革的难度并不小。“对目标价格进行补贴，涉及到一系列体制性变革。”相关研究人士指出。最困难的地方之一，在于目标价格如何确立。其次则是如何测算农民接受补贴的范围和强度，是按照面积、产量还是商品粮数量进行补贴，现在尚无定论。

不管以何种标准进行补贴，目前都存在着一定的技术难度。因为农民到底种植了多少耕地，产量到底是多少，均是一笔糊涂账。可能的方案之一，是通过卫星遥感技术进行测算，然后根据种植面积和产量，将补贴包干到省，由其来发放补贴。

今年8月，一份由国家发改委上报的重点针对粮食托市收储改革的方案未能获得国务院最终审核，其被否的原因之一，正是上述难题。

知悉情况的人士向《财经》记者表示：因补贴政策具有刚性特征，往往只能加不能减，路径依赖比较严重。所以相关决策部门在进行改革时往往比较慎重，因此，对于任何相关政策的进展速度，都不应过分乐观。

三大主粮去年净进口总数为1900万吨左右，今年前七个月的总数也已达1143.9万吨。不仅如此，继玉米在2011年进入“全面进口元年”后，中国亦有望于今年超越埃及，成为全球最大的小麦进口国。国家粮油信息中心预测，进口总量将达650万吨