国土部选择部分市县探路三规合一

日前，国土资源部（以下简称“国土部”）在部署2014年重点工作时表明将选择部分市县试点“三规合一”。无独有偶，在近来召开的北京市“两会”上，政府工作报告中亦提出，将修改北京市的城市总体规划，并试点“三规合一”以控制人口规模。

“长期以来，我国土地规划管理都存在规划约束力不强，与其他规划协调衔接不紧密的问题。国土部将在2014年选择部分市县，开展‘三规合一’或者‘多轨合一’的试点。探索建立可供各个规划共同遵循的战略目标、管控方向和标准规范。”国土部副部长徐德明表示。

所谓的“三规合一”，即指将经济社会发展规划、城市空间规划，以及负责土地利用总体规划编制、实施融合起来。更广泛的多轨还包括交通、环境、生态规划等。上述“三规”分别隶属于国家发改委、住房和城乡建设部（以下简称“住建部”）、国土部等，在行政级别上“互不隶属”，因此在制订规划及执行时常出现内容重叠、管理分割、规划打架的情况。

“实际‘三规合一’早在几年前就有部委提出过试点，但由于缺乏体制保障，以及部门及规划之间的藩篱，最后试点不了了之。”国土部某专家对记者表示，“‘三规合一’是好事，对于解决规划打架，以及城市总体发展都有好处，但实施起来难度相当大，除了部门之间的藩篱，在实际操作层面上，只宏观规划层面还可能相合，具体到各规划的技术问题上就很难相合，因此一直很难推进。”

避免规划打架

“现在业界推崇‘三规合一’，就是因为觉得这样可以解决‘三规’打架带来的浪费与内耗问题。”中国社科院城市发展与环境研究中心原主任、研究员牛凤瑞对中国房地产报记者表示。

由于“三规打架”而衍生出的效率低下及规划浪费现象并不罕见。比如，城市规划在大型楼盘周边建设商场和影院等配套，但选址地块在土地规划中可能是农用地而不是商业用地，导致商场和影院无法落地建设，造成公共服务设施、市政设施建设配套不足。

“一方面使得项目落地难无法发挥效用，另一方面其选址空着也造成资源浪费。再加上项目落地涉及的多部门协调，以及繁复的流程，一个项目的审批有可能拖到三四年。”牛凤瑞指出。

据2012年开始试点“三规合一”的广州公布的数据来看，广州市“两规（城规、土规）”一致建设用地1520.09平方公里，占全市建设用地总规模的86%。因“两规打架”导致无法使用或使用成本过高的地块约29万个，面积达935.8平方公里。

“如果‘三规合一’能够真正做到会带来很多好处，因为这是解决大家的共同问题。比如最近在探讨的城市发展布局，涉及在何处用地、要用多大规模的地、 边界究竟在什么地方等问题。国土部和住建部两者的规划都各有各的线，两者的限制方向也不统一，‘三规合一’对于城市开发边界的界定，以及生态红线的划分都有很大好处。”上述国土部专家表示。

中国城市科学研究会秘书长、中国城市规划设计研究院副院长李迅亦对中国房地产报记者坦言，“‘三规合一’可有效提高土地使用效率和城市空间的利用效率，并把资源环境等因素考虑得更加全面，使得时间和空间都能得到有效提高”。

藩篱不易打破

然而“三规合一”的优点虽然很多，但对于具体的实施可行性一直是业界头疼的难点。

实际上，早在10年前，国家发改委就曾在江苏、福建等省的六个地市县试点“三规合一”，但由于缺乏体制保障，使得改革难以推进，原计划试点后在全国推广的想法也无疾而终。

“三规合一这么多年一直没有真正合起来，是因为涉及部门之间的利益协调问题。理论上看起来大家的观点统一没有问题，但是细分到利益协调和具体规划技术层面，每个部门都有各自的工作侧重点，其他领域并不是其擅长所在，硬捏到一块难度非常大。”牛凤瑞表示。

据了解，《城乡规划法》第五条规定，“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接”，但在总体规划编制中“如何依据、如何衔接”依然非常棘手。

“中国当前的空间规划体系突出地存在着‘三规’之间缺乏有效衔接的弊端，在同一个城市空间上，往往多个政府部门都有规划引导和控制要求，但由于彼此之间缺乏协调甚至相互冲突，导致了开发管理上的混乱和建设成本的增加，在一定程度上影响了经济社会的健康发展。究其原因，主要是‘三规’之间在工作目标、 空间范畴、技术标准、运作机制等方面存在交叉和矛盾。”业内专家此前曾表示。

“随着国家发改委试图将城市规划和土地利用规划作为专项规划纳入发展规划体系的努力的告吹，说明在我国当前行政体制下，要真正实现一个规划‘一统天下’并不现实，而且现阶段这种‘分割’的规划体制在一定程度上、一定条件下还有其存在的必要性与合理性。但对具体城市而言，一个城市只有一个空间，一个空间应该统一规划，这是统筹指导城市发展的需要，也是探索‘三规合一’城乡总体规划的意义所在。”上述业内专家表示。