地方债市场改革需放权 让隐性债务在阳光下“晒晒”

原标题：地方债市场改革需要放权

中国《预算法》第3条规定各级政府预算应当做到收支平衡；第28条规定地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制不列赤字。《担保法》第8条规定：国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。

从法律上来说，地方政府本身是没有举债权的。但事实证明，地方政府依然可以各显神通，使用各种障眼法绕开法律来进行融资。融资方法之巧妙，融资手段之多样，不得不让人心存遐想。政府融资平台贷款有些是有案可查的，至于那些无头账，又怎样来弄清楚呢？

中国现今最大的问题在于地方政府拥有大量通过非正规手段积累起来的债务存量，要解决这一存量的隐性债务问题，最好的解决方式就是在严格地对既有存量进行查证的基础上，逐步将这些存量债务纳入到地方债的体系中来。对于有现金流支撑的项目，可以继续按照正常程序还本付息，对于那些现金流无法支撑还本付息的，需要通过财政支持的项目，可以在控制债务总量的过程中，通过发行地方债来置换银行的贷款债权。这种地方债的发行模式很显然是不能按照地方的发行意愿来实施的，而是需要财政部来对发行总额加以统筹安排，并通过财政转移来加强地方政府的偿还能力。

此外，现今中国的财政体制可将其称为集权分散式财政体制。中国的地方税虽然名为地方税，但是在个税征收以及税率调整方面，基本没有留给地方政府多大的空间。在地方举债权方面，由于预算法的限制，地方政府也无法通过正常的渠道来发行债券。因此从个税征收和举债权上来看，中国的财税制度是非常集权的。

可是，在预算之外，从地方政府依靠土地吃饭的土地财政模式，以及地方政府通过非正规模式举债的债务模式来看，中国的财税体系又是非常分散的。张五常教授曾在其著书《中国的经济制度》（2008）中指出，中国经济腾飞的重要原因在于向地方的分权。改革开放之后，中央向地方的“放权让利”很大程度刺激了地方经济的发展。虽然1994年以后，中央政府通过分税制改革，实现了税源的中央集权化，但同时又将土地管理权交给了地方，而将土地管理权下放地方这一举措，又大大提高了地方政府推动城市化的积极性。这种地方政府依赖于土地的发展模式，虽然带动了城市化的发展，但同时也给地方政府埋下了一颗定时炸弹。

对于中央政府来说，既不能影响地方政府自力更生、自主创新的积极性，又要规范地方的融资平台，做好地方债务管理。因此，通过开放地方举债权来逐渐替代现有的企业债市场是一个不错的政策选择。最重要的是通过开放地方政府的举债权，可以让地方政府的债务逐渐从“隐性”走向“显性”。地方债改革将成为新一轮财政体制改革的重要组成部分。

但必须强调，如果不能够把存量的隐性债务总额搞清楚，就无法对地方债务可能带来的风险进行全面评估。只有将这些一直以来隐性的东西拿到阳光下来好好晒上一晒，才能在新一轮的改革中做到心中有数。(支点杂志2013年10月刊)