李曙光：国资改革绕不开顶层设计 谁来主导是关键

原标题：【混合之辩】国资改革绕不开顶层设计 访中国政法大学研究生院常务副院长李曙光

编者按：2014年8月18日，广东省国资改革路线图出炉。至此，已有超过20个省市陆续公布了地方国有企业的改革方案，混合所有制，则是几乎所有地方版方案中共同的关键词。

本轮国资改革到底有哪些突破？混合所有制应该是什么？地方试点如何与顶层设计互相借力？

“混合所有制”面临的最大问题，就是谁来主导。

到底是国退民进还是国进民退，还是国进民进，国大进民小进，还是国小进民大进，想清楚了吗？

有的问题没想明白，想让地方去试，完了作为样板推广。实际上没法做样板，因为主要的资源类企业都在中央。

没有顶层设计，一到操作中，改革就又回到了源问题，即国资管理体系如何改革、国资委如何改革，这个问题绕不开。

模糊的突破

南方周末：2013年十八届三中全会决议提出了国资改革的方向，包括管资本、混合所有制和分类管理，到现在各省市开始陆续推出地方版的国资改革方案，国资委也发布了自己的改革方案，你认为其中有哪些突破和问题？

李曙光：三中全会决议对国资改革并没有系统的方案，没有顶层设计，只是含混地提到了混合所有制和国有企业分类管理、分类改革，这是两大突破。至于管资本，成立投资公司、控股公司和经营公司，这在三中全会之前就达成一致了，没什么新鲜的。

第一大突破“混合所有制”面临着谁来主导的问题，如果还是国企主导，谁来跟你混合啊？民营企业又不是傻瓜，不可能把辛辛苦苦赚的钱送到国企手里。前一阵子，东南沿海某省省委常委专门开了一个会，通过了一个文件，明确提出来混合所有制过程中，应该是国企主导而不是民企。那里的民营企业家马上就跟我说，这不是骗我们吗？

这是混合所有制遇到的最大问题，如果不是民企主导或双方共同主导，这个事情就没法搞了。混合所有制是政府提出来的，就应该让渡好处；让别人把好处给你，那就不叫改革了，你得放弃一些东西才能把这个搞下去。

第二大突破是分类管理、分类改革。现在各地概念标准也是五花八门，有分为两类的、三类的、四类的、五类的，扯不清楚。上海是个样板，分公益性、竞争性、功能性三类，但这三个不是一个层面的分法，切割不开，你不能说国企分为A、B、甲三类。

什么叫公益企业？中石油是不是？但它既是民生企业、竞争型企业、功能型企业，又是垄断型企业。比如资源勘探开采涉及经济安全，炼油、加工和成品油销售就都是竞争性领域。所以上海这个分类标准我认为也是有问题的，国资委内部也认为有问题，几个东西叠加在一起了，但国资委的试点方案中并未涉及到分类。

三中全会决议中有一条是“国有资本加大对公益性企业的投入”，实际上公益性企业是一个非常模糊的概念，全会决议也没写清楚。资源垄断型企业是不是公益性企业？比如中石油、中海油；行业垄断型企业是不是公益企业？比如电信、电力；民生类是不是公益，比如自来水、公交、地铁。还有，公益企业是否要照章纳税？是否讲利润讲竞争？是否要做大做强？没有任何定义。

国外的公益企业是非盈利机构，是事业单位，公益性法人。第一它是微利企业，第二它的微利是要投入到公益事业里的，而不是用来发奖金、做大做强或者给政府花的。照这个定义来看，中石油赚得盆满钵满的，还是非盈利企业？

地方改革难成样本

南方周末：你觉得顶层设计的缺失是国资改革比较大的问题，不过中国的很多改革是基层实践上升至顶层设计，国资改革会不会也走这一路径？

李曙光：我觉得有的问题没想明白，想让地方去试，完了作为样板推广，实际上没法做样板。

上海作为综合改革城市，它提出的方案有很大的影响力，但上海的国资改革分类放在上海一个地方没大问题，毕竟不涉及资源垄断、行业垄断型企业，放在国家层面就乱了。地方国资改革不能作为全国改革的样板，因为主要的资源类企业都在中央，大型央企都在国资委，分类改革也主要是对国资委管的企业进行分类。

现在国企改革乱就乱在没有顶层设计，一到操作中，改革就又回到了源问题，即国资管理体系如何改革、国资委如何改革。这是改革的焦点、难点、重点，这个问题绕不开。

回过头来看，我觉得没有大的突破正是因为这些问题还没想清楚，或者还没到时机。比如，大的观念上，到底是国退民进还是国进民退，还是国进民进，国大进民小进，还是国小进民大进，想清楚了吗？你得有一个选择，现在没有。

理念问题没解决，一到具体操作，问题就出来了，国企改革又回到原点动不了了。如果价值观、理念以及体制问题没有解决，国资改革的一些具体操作手法比如分类改革这块也不清晰，那么其它问题都是下一步的事情。因此我个人感觉国资改革重大突破目前还不是时机。

顶层设计难在八个层面

南方周末：顶层设计究竟难在何处？

李曙光：从顶层设计来说，国资到底由人大会直管还是政府来管，这是两种方案。如果不动，就是现在的国资委模式。在资产规模比较小，并且实行彻底的市场经济的情况下，政府管理的模式是可行的，比如新加坡这种小国可以实行淡马锡模式，但中国的政府太庞大、公共事务太多、公共资产太多，就面临很大难题。

庞大的国有资产需要纳入到全民的监督之下，比如由全国人大直接成立国资委管国资，但这涉及到顶层制度改革，可能时机不成熟，这就是顶层设计模糊化的原因。我认为现在国企改革要动的话就得整体动，不能东一榔头西一棒子，不然改革下一步肯定要遇到困难。

南方周末：除此之外，国资改革还有哪些层面的问题需要解决？

李曙光：价值观和理念问题解决之后，是体制问题，即国资委的定位。现在讲它是一个管资本的机构，但又有监管在里面，那它到底是老板还是婆婆，这个要讲清楚。

我提出过一个方案，国资委可以作为一家特殊的、巨型航母式的超级企业法人，它的监事会转为审计委员会、干部局改为人事薪酬委员会、产业局改成战略规划委员会。但是这很难，现在它是体制内体制外两边的好处都有，体制内可以去当国家干部，走“干部旋转门”；体制外则薪酬比公务员高，向企业看齐。

接下来第三个层面才是技术层面，即分类管理、分类改革，现在还没有一套科学的分类标准、办法和程序；第四个层面是公司治理结构问题，里面涉及干部体制改革和薪酬体制改革，解决激励机制；第五个是历史遗留问题的处理；第六个是分红的问题；第七个是海外资产的问题；第八个是《国有企业特别法》的问题，包括国资流失的法律责任，对一把手的党建纪检工作等。

要有一个思路非常清晰的顶层设计，才能把这八个方面的问题解决好。