让“负面清单”引领新一轮改革

随着上海自贸区的设立，“负面清单”这个让人颇感陌生的词汇逐渐被人们所熟知，以“负面清单”为代表的公共管理模式正在成为新一轮改革的突破口。

上海自贸区颁布的“负面清单”是指对外商投资准入采取的特别管理措施，即除在清单中明确列出的禁止或限制的行业与经营方式外，其他行业对外商企业由审批制改为备案制。广义上的“负面清单”管理模式并不仅限于外商投资领域，也不是才出现的新鲜事物。早在2001年，北京市《中关村科技园区条例》就开国内先河，规定“组织和个人在中关村科技园区可以从事法律、法规和规章没有明文禁止的活动，但损害社会公共利益、扰乱社会经济秩序、违反社会公德的行为除外”。这类“法无明文禁止即可为”的概念是典型的私法原则，已经在经济特区、高新区等改革发展的前沿区域得到较为充分的实践。

既然有“负面清单”，并且将之视为新一轮改革的重点措施，那么什么是“正面清单”模式?为什么说“正面清单”模式无法适应当前经济社会发展需求?

所谓的“正面清单”就是政府在产业发展和投资领域中确立主导、鼓励发展的行业和经营模式，以行政指导的方式代替市场作出判断，告诉市场主体做什么、怎么做。2010年国务院提出重点发展战略新兴产业，随后全国范围内掀起了战略性新兴产业建设的热潮。很多地方并未考虑本地资源禀赋和现实条件，而是参照标准选择新兴产业，在区域经济增长和绩效驱动下针对某一产业、某一环节过度投资，造成了大量的重复建设、资源浪费甚至恶性竞争。例如，我国已有超过28个省份和80%以上城市将物联网选定为当地的战略性新兴产业，更有超过90%的地区选择发展新能源、新材料、电子信息和生物医药产业。以江苏无锡市尚德电力破产为代表的光伏产业衰败就是极为惨痛的教训。

以“负面清单”的思维引领新一轮改革的实质，就是要对政府与市场关系进行再定位。在经济改革进程中，宏观调控过于频繁、过度干预等问题屡现，而市场配置资源的功能并未得到充分发挥。如果在经济社会发展中延续“正面清单”模式，则会在产业发展早期，因政府无法预知市场行为而发生一系列连锁反应。所以，政府最好不要对产业本身作出事无巨细的规划。只有正视理性的有限性，意识到政府在市场敏锐度上的天然劣势，才能有选择地退出部分领域，集中精力提供市场无法彻底承当的公共服务。

将“负面清单”管理模式局限于投资领域和经济特区，只能惠及某些特定人群和地区，是在进行试点、试验为推广积累经验。要将“负面清单”管理视为当前改变政府履行职能方式的重大举措来看待，其意义绝不限于一城一地，而是具有全局性的治道变革。究其根本，改“正面清单”为“负面清单”是中国公共治理方式的重大转变，唯有清晰界定政府与市场的职能才能在最大程度上释放改革红利。

(张克 作者系清华大学公共管理学博士)