权力的自我规范 厘清公务行为和非公务行为

原标题：厘清公务行为和非公务行为

近日，中央党的群众路线教育实践活动领导小组印发《关于开展“四风”突出问题专项整治和加强制度建设的通知》，其中明确规定“不得安排考察性出访”。

对于叫停公款考察性出访，外界给予了相当程度的关注。一方面，过去几年来，各级政府部门因公出国开支不断上涨，因此，减少“三公”支出，必须严格控制因公出国。叫停考察性出访，是下大力气整治“三公”经费问题的表现。另一方面，从“三公”的公务性角度来看，禁止考察性出访，某种程度上是对过去公私“用途”皆可的行为作进一步细分。也就是说，考察性出访在这个意义上已经被排除在纯粹公务行为之外。

其实，区分公务行为和非公务行为，不止可以明确和减少不必要支出，它对认定公务人员行为及其责任等其他事项，也有着重要的作用。在这一点上，我们花了很长时间才逐渐认识到。

过去不少人觉得，公职人员是公门里的人，他们的行为也就代表所属部门机关，即公务行为。这种认知显然有悖现代政治的常识。而将公职人员与因循公职身份的履职行为分开，既是认知上的进步，实际也是权力规范化的结果。举例来说，人们未必会对一个警察的行为作公务行为解读，这里要看当事人具体在做什么，即使有些行为看上去在履职，但如果出现程序上的瑕疵，该行为很可能被判作不合理、不合当。然而，在公务行为和非公务行为的问题上，很多概念依然纠缠在一起。

以考察性出访为例，在此之前，或许会有人对此类支出过大提出异议，但它是不是公务行为，有没有人以公务之名行非公务之实，虽然存在疑问，却仍然被放在了“因公出国”的项目之下。

更广义地看，还有不少支出事项借着与“公务”沾上边，或者具有公务用途，甚至延伸出一套公务标准。建造极尽奢靡、有超前意义的政府大楼，配备公务豪车，采购一流办公设备，名义上是便于更好地履行公务行为。可实际上，这些最终为公职人员个人使用的各类配置，是不是必须以最高标准体现其公务性，又会不会时常被“错置”到非公务层面，本身都是值得商榷的问题。

进一步而言，公务行为、非公务行为，公务用途、非公务用途，这些概念需要有一个明确的界定。最为简单的方式是一一列举说明，如考察性出访，就要更明确解释哪些行为属于考察性出访，防止外界担心的，类似于公款吃喝上的换个马甲暗渡陈仓。 不过，列项式的弊端亦很明显，情势总是在变化，事项总有疏漏。最好的方式，是要弄清楚公务行为应当是什么，本质上，公务行为都应当以公众利益为出发点，除此之外即为非公务行为。回过头来看，大吃大喝、顶级配置，都不能说是真正意义的公务行为。

相比于区分公职人员与公务行为，切割公务行为与非公务行为要困难得多，但这种困难不是不可克服。叫停公款考察性出访，正是对“因公出国”之下的非公务行为的剔除。与其说这是一个概念界定问题，不如说是权力自我规范的决心问题。