评论：规范突击花钱 财政监督须法治化

近年来，每到年终岁末政府突击花钱的现象就引发各方的质疑和忧虑。所谓突击花钱实际上是指预算年度末期，面对未执行完毕的预算拨款，各级政府可能会在年底突击将所剩余的全部预算花出去。财政部的统计数据显示，今年12月份还未执行完毕的预算为2.4万亿元，约占全年总支出额的17.86%。

虽然年底突击花钱被诟病已久，但治理起来面临许多难题。除了因为预算项目执行中的不可预见性，影响了预算资金支出的进度外，突击花钱最主要的原因在于预算审批上的时间差。我国财政预算实行历年制，自公历1月1日起至12月31日止。然而，财政部提请全国人大会议审议预算草案的时间却在每年3月“两会”开幕之时，中央各部委、各单位收到经国务院批复的预算时已经是5月甚至更晚。长达半年时间里政府预算支出处于“裸奔”状态，主要依照上年度同期的数额参照执行，必然导致预算年度前期预算执行谨小慎微，后半年突击花钱。

况且，我国采取的是一种渐进主义主导的基数预算，以上年度基数为基础增加或者削减预算，在财政收入高速增长的背景下，这些年来预算支出也随之水涨船高。在预算年度末，没有用完的预算授权即被取消，未花掉的预算拨款不能结转到下年使用，而是由财政部收回。这是对资金节约的一种负向激励，助长了突击花钱风气。

严格来说，政府年底突击花钱未必定然违反财经法律，但却暴露出了预算治理能力不足和潜在的违法风险。当前施行的财政年度拨款制度是粗线条的管理方式，较为理想的改革思路是逐步改为半年、季度拨款制。而这种预算支出细化操作的基础是能够对财政支出的宏观经济影响作出准确预测，加强预算调节经济运行的稳定器作用。综合各国经验，可以考虑建立独立的预算和经济发展研究机构来实现这一目标。

突击花钱的潜在风险是显而易见的。由于各级政府需要在年底短时间内支出大量资金，发生“乱采购”“乱支出”的可能性大大增加，从而难以严格按照《政府采购法》的规定进行采购。同时，年终突击花钱“时间紧、任务重”，各级人大及其常委会等预算监督机关对政府财政支出的监督可能会放松，而巨量资金支出过程中也更有可能诱发违法的风险，例如行政官员的违法违纪行为，在年终突击支出当中更易发生。

治理突击花钱并不只是一个预算编制的技术问题。一个透明的政府才会是负责任的政府，有规有责有序的法治理念应当贯穿预算的编制、审批和执行全过程。 十八届三中全会决定在论述财政制度方面中提出，建立跨年度平衡预算，即预算重点由收支平衡转向支出政策，也就是更多地关注财政支出的合法性与正当性。当前，已有许多有识之士建议细化预算编制，采取绩效预算、零基预算、项目预算等新技术解决突击花钱问题，但从理财治国和财政民主的高度来看，加强立法机关各级人大对预算的全过程审核与控制才是国家预算治理体系建设的法治之“道”。

（作者系清华大学公共管理学院博士）